马克龙执政后法国移民政策改革综述

潮乐门 陈宇 杨思颖

◆摘  要：在法国右翼民粹势力抬头及欧洲移民危机的背景下，马克龙政府在移民政策方面进行了一系列改革，以应对日益严峻化的移民融入及难民潮问题。基于“共和模式”，法国政府对移民法进行了修订，并颁布了一系列补充条例，以“合同制”管理为主要手段，在立法上为移民管理定下總基调，同时用制度化、体系化的规定指导实际工作;在实际工作中，马克龙政府重点关注影响移民融入的三个因素：语言、住房、就业;难民问题是特殊化了的移民问题，它既与移民问题有着共通之处，又与移民问题有所区分，这就对难民政策的制订提出了更高层面的要求，既要能解决实际问题，又要兼顾政策与法国价值观的同一性。

◆关键词：法国移民;马克龙;移民法;共和模式;融入;难民政策

一、《移民法》及相关条例改革

马克龙政府执政以来，对《移民法》进行了大刀阔斧的改革，同时出台了一系列与之相适应的执行条例。相关法律及政策的制定既延续了此前政策的指导思想与原则，即共和国模式，同时又与时俱进，结合实际情况对相关内容进行了完善。

（一）《移民法》及相关条例改革的主要内容

2018年，马克龙政府对《移民法》进行了一系列改革，改革主要以“融入”为核心。新《移民法》的对此前《移民法》的发展主要是：以“个性化融入路线”为指导，对移民的“合同制”管理模式进行了发展与完善，颁布了《共和国移民合同》，其中对新移民的语言水平、政府服务的内容及建立网络平台提供语言测试与课程等方面做了具体规定。

除此之外，马克龙政府还制定了一系列与新《移民法》配套的执行条例与年度规划，包括“2020年计划”（Projects 2020）及《为完善移民、难民和融入政策的相关20条》（20 Mesures pour améliorer [la] politique d’immigration， d’asile et d’intégration，简称《20条》），目的在于“在移民问题上取得开放与稳定的平衡”。这些方案共同的内容于关注点集中在以下几方面：首先，明确国家机构与移民之间的权利与义务;其次，重视对移民进行融入培训，包括引导移民了解法国的文化、制度和价值观以及提高移民语言水平;再次，在就业与住房方面给予移民实际的帮助;最后，将难民与普通移民群体进行区分，针对难民制定独立的计划，解决相应的社会问题。

（二）《移民法》及相关条例改革的背景与特点

马克龙政府进行移民政策改革具有多方面的社会经济背景。可以说，新《移民法》是法国政治、经济、文化等各个因素混合作用的产物，主要有以下几点原因：

第一，2010年以来以难民为主体的欧洲第四次移民潮对法国的社会稳定与发展产生了重大影响。这些借道巴尔干半岛或穿越地中海到达欧洲的难民主要来自受到地区战争影响的非洲和亚洲国家，据联合国难民署（HCR）统计，目前法国境内人数最多的为叙利亚难民，其次为苏丹、索马里和厄立特里亚等过的申请避难者。[ Premier bilan de la demande d’asile en France， “L’accès aux soins en santé mentale du public demandeur d’asile ]这一次移民潮因其人数的众多与民族构成的复杂性对法国的社会稳定造成了更大的冲击和挑战。据法国《费加罗报》的报导，2018年上半年全国共发生17.3万起故意伤人行为，平均每天956起。此外，警方接到的性侵报案近2.5万起，和2017年同期的2.1万起相比增长了19%。调查人员解释称，实际发生的性侵事件数量可能是报案数的5倍左右。

第二，法国经济发展呈低迷态势，失业率维持在较高水平。2010年以来，法国国内生产总值增长率一直在1%左右低位徘徊。同时，法国自2010年以来的失业率多在10%左右，失业率保持在持续高位。经济发展态势的低迷给新一任政府带来了执政压力，而2010年以来移民问题在法国国内的愈演愈烈也对法国的经济发展产生了影响。社会的稳定为经济提供良好的发展环境，而经济的发展又能巩固社会的稳定。因此，经济发展问题与移民发展问题紧密相连且互为表里。

第三，法国国内社会撕裂化趋势明显，法国传统价值观受到挑战。2010年前后，法国社会的对立有了明显加剧。首先，法国政治领域右翼民粹势力抬头，对法国传统的社会政治造成了冲击。2017年法国总统选举中，法国极右翼政党“国民阵线”的领导人玛丽娜·勒庞与马克龙进入总统竞选的第二轮。勒庞仇视外来移民，认为国家处于危险境地，并号召国民驱逐移民难民。勒庞能够进入总统竞选第二轮使得法国国内甚至全世界都感到十分震惊，因为这说明法国的排外情绪已绝非个例，而是具有了一定的人数基础。尽管最终马克龙赢得了大选，但此时的法国社会已然具有了撕裂化的趋势。政党政策的摇摆性也在影响着法国移民政策的发展。其次，以穆斯林为代表的法国部分移民群体融入失败。

综上所述，马克龙政府对移民政策进行大幅度改革是势在必行的，这不仅关系到政府本身的执政成果，还关系到法国未来的发展。通过对马克龙政府的移民政策进行考察，我们可以看到新移民政策具有以下特点：

首先，新政策仍然以共和模式为指导，但对于移民的差异和融入困难给予了更多的关注与帮助。共和模式强调对移民的单向同化，在政策上否认移民与非移民之间的差异，在实践中往往会加深主流社会民族的优越感并加剧移民与非移民间的不平等。法国移民群体有其外在于自身能动性、源于社会结构和历史话语的劣势，这种劣势需要通过以分配性正义或者补偿性正义为理念的制度手段加以调节。显然，马克龙政府的政策关注到了分配性正义的重要性，新成册在语言培训、就业指导和住房补贴等方面向移民给予了帮助。

其次，更加重视对移民活动的全过程化及规范化管理。新政策以移民的准入为起点，以移民最终融入法国社会为终点，做到了移民管理的全过程化。同时，政府也完善了与移民签订的融入合同，对双方的权利与义务进行了更加明确的规定，有助于在出现争议时通过合法手段维护双方的合法权益，同时为政府开展相关工作提供了依据，使得各项工作的开展更为有序。

再次，马克龙政府的移民政策具有“中间化”特点。回顾马克龙赢得总统竞选的全过程，我们不难发现，马克龙的成功当选是法国左右两翼政治势力互相妥协的产物，而左右两派做出妥协的目的在于避免极右翼的勒庞当选从而使得法国的政治领域走向极端。因此，马克龙政府的政策制定就必然要将左右兩派的双方面诉求。从某个方面说，“中间化”政策既可以是让所有人都满意，也可以是让所有人都不满意，最终决定政策满意度的还是政府的执行成果。

最后，新政策关注到了向移民宣传法国文化价值观的重要性。此前的移民政策对移民语言融入的要求是一贯的，但对于文化价值观上的引导重视度不够，使得移民容易出现文化焦虑感。同时，移民在文化上的无所是从也可能使得极端宗教思想趁虚而入，对移民的融入和国家的发展造成阻碍。

二、移民及其后代的融入

从2018年出台的“个性化融入路线”、2019年制定的“共和国融入路线”到2020年实行的“2020年计划”，法国政府始终忠实于移民群体及其后代的需求：从语言、就业、住房融入三大支柱、医疗保障与文化融入这三个方面，为移民群体及其后代提供指导与帮助，协助新移民更快更好地融入到现代法国社会生活中。

（一）移民及其后代融入的三大支柱——语言、就业、住房

在新移民彻底融入法国社会生活的漫长过程中，首先需要得到保障的当属语言、就业与住房，因而这三方面共同构成了移民及其后代融入法国社会的三大支柱。以2019年制定的“共和国融入路线”的补充条款为基本导向，法国政府致力于为新移民提供包括语言、就业、住房在内的全面指导与帮助，旨在帮助新移民顺利融入法国社会。

从2018年起，在移民改革法案推进的驱使下，《共和国融入合同》中已就新移民的语言学习给出一定帮助和要求：在法外国人应接受约200小时的免费语言培训;必要时根据《欧洲共同语言参考框架》的A1语言水平来定义语言培训的需求和持续时间。2019年法国政府继续推进对移民的合同管制，对融入合同中的语言培训部分进行了具体条款的补充和修订。2019年起，新移民可以根据自己的语言水平选择参加不高于200小时不低于600小时的法语课程。与此同时，2019年起地方政府将拨款总计150万欧元用于新移民的法语课程建设。

事实上，语言融入作为融入的三大支柱之一，其相关政策改革及相关条例执行效率一直有待完善和提高。法国共和党参议员罗歇·卡鲁奇于2017年的长报告中指出：2016年法国有共计2.6万外国人接受了由法国移民和融入局提供的法语培训课程，近一半以上受训者语言水平未能达到契约所要求的初级语言水平。这种现象一直持续到2018年，随着移民改革法案的提出，才逐渐出现明显改善。根据劳工和劳动力市场处提供的数据：接受语言培训前，移民中56%的人群完全不会或仅会一点法语。经过接受法国移民和融入局提供的培训课程后，其比例降至13%——87%的新移民人群语言水平成功达到所要求的初级水平。经过2018年的法案改革和2019年的补充修订，移民所接受语言培训的平均时间相较于2017年出现显著提升，经过语言培训课程后语言水平仍未达标的人数比例呈现明显的下降趋势。伴随着移民政策的改革，新移民的语言融入程度不断提高。这有助于提升新移民的社会认同感，为合同中的公民培训课程打下语言与心理基础。同时，也为新移民的顺利就业提供必要条件。

除了加强新移民的语言融入，法国政府还特别致力于提高移民就业率。自2018年起，法国政府通过并出台了一系列法案支持与推动合法居留者积极寻找就业机会，尽快入职。其2018年对《移民法》的改革，为移民规划处一条“个性化融入”的路线。2018年10月以来，法国政府宣布了多项个性化职业融入方案，以期扫除外国人融入社会的障碍，为难民提供更多的就业机会。为特别支持难民就业，法国移民和融合办公室于2017年制定了“希望计划”，号召各社会组织为难民提供工作，并为居留者提供为为期8个月的陪伴服务：包括就业和实习培训以及相关的安置与重建计划。

法国国家统计和经济研究所于2017年对法国失业率进行统计，法国本土居民的失业率约为8.6%，而法国境内合法居留者的失业率为16.3%，其比例约为法国本土居民相关比例的两倍。2019年，法国移民事务总局局长皮埃尔·安托万·莫利纳承认道，移民的就业率（居留5及以上年的移民为46%，居留10年及以上的移民为59.6%）“明显低于”法国人口的就业率（64.7%）在政府的一系列政策与改革得到推进以后，移民就业率仍然明显低于法国本土居民的就业率，而失业率的差距虽也有所缩小，但改善并不明显。很明显，在就业方面，仅仅依靠现行条例难以改变移民群体在就业方面的巨大劣势。

在致力于解决就业问题的同时，于2017年开展的“希望计划”还针对住房融入提出了改善方案。政府通过“希望计划”号召各社会组织为新移民包括难民提供住房，并联合“难民论坛联合会”为其提供为其1至2年的陪伴服务，确保移民群体有房可住。而针对难民，根据《共和国融入合同》，自2019年起申请庇护者一旦获得难民身份，将有3个月的时间在国家的帮助下寻找合适的住房，或由当地政府免费提供，或到各地接待中心安置。在法兰西本岛地区，由于房屋资源紧张，国家选择与当地居民合作，为无居所的难民提供独立生活的基本保障。2017年法国首次申请庇护共9.1万人次，2019年该项数据达到11.9万人次，审批通过率仅有24.71%，但截至2019年底，本岛地区一共为无家可归的人提供了2.2万个住宿位置，其中5800个分配给了难民。尽管相较于2017年情况出现了好转，但在新移民与难民的住房与收容问题上，形势依然严峻。

事实上，近年来法国的移民政策始终以语言、就业、住房为中心，所出台的法令也围绕这三大支柱推进，同时特别注意到就业融入的重要性。其在加强语言融入方面的效果最显著，就业和住房融入方面则差强人意。总而言之，对于移民及其后代的融入问题，法国政府仍然面临着严峻的挑战。

（二）移民及其后代的文化融入

民族的概念最先起源于欧洲，尤以法国为代表。主权国家赋予其领土范围内的居民特定的公民身份而与其他民族国家的公民相区别。公民权与语言文化等相结合就构成了民族概念的基本内容。在民族概念的构建过程中，“民族认同和公民身份是通过一种排斥性程序来确定的，其归属的情感是建立在能够区别谁不属于共同体的基础之上的”。因此，移民及其后代想要被其移居国的主流社会所接纳，则必须要做到文化融入。

法国在关注语言融入等基本需求的同时，也在积极推进新移民的文化融入。其推行法令的主要目的就是帮助移民了解法国的历史和文化，鼓励他们积极参加社会活动，增进新移民与当地居民的日常交流。以2017年的“希望计划”为起点，政府为移民群体提供了相当完善的文化陪伴服务：包括引导本土企业带领外国新员工参观企业、了解历史，对他们进行急救培训，鼓励他们参加志愿者活动，给就职者办理当地图书馆的借阅证等等。2019年的移民法案改革后，《共和国融入合同》规定移民必须接受为时两天的公民培训课程，帮助新移民了解共和国的原则和价值观以及法国社会的基本常识。并在合同结束后进行第二次面谈，分析已完成的培训内容并结合个人状况提供有关融入流程的实用信息，如公民的个人权利及其可享受的社会服务——学校、医院、社保等。

在迄今为止的政策法令中，法国始终强调统一的国家意识形态，期望所有人都能认同共和国而非以特定群体的名义提出政治主张，要求其移民及其后代能够完全认同法兰西共和国的价值观念，并且不表达与其自身少数族裔相关的政治诉求。总而言之，法国的移民文化融入政策主要建立于移民文化同化的基础上，而这种政治原则也是法国在接纳移民和推动其融入的过程中所面临的困难的根源。以来自伊斯兰国家的移民为例，这些移民到达法国以后大多会继续信仰原来的宗教并进行和之前一样的宗教活动，以不同的方式坚持伊斯兰教的价值观。其宗教文化与法国社会主流文化的冲突仍需要一个长期的历史过程来寻求解决方案。总之，法国政府已经认识到文化融入的重要性，了解文化融入是维持社会基本稳定的重要一环，并采取了相应的措施以推进其进程。其结果如何，还有待时间的验证。

三、难民政策

作为自古以来的移民大国，由于政治以及宗教问题，移民难民渐趋成为法国经济政治生活中的不稳定因素。法国在历史中曾有过三次较大的移民潮，由于法国的文化自信，对于外来移民常常采用文化同化的原则，要求外来移民完全忘记自己民族的文化与语言，学习法语，转而投入法兰西文化的怀抱。历代法国政府力图通过此措施最大程消弭外来移民对于法国本土社会文化的冲击。在第三次移民潮前此政策并未受到较大阻力，主要还是因为前两次移民潮的移民来源国大多来自于法国周边国家，如意大利，比利时，西班牙等等，同属于欧洲文化圈，有文化认同感较为趋同，语言较为相近等优势，促进了此类移民与法国社会的较好融入。但自从第三次波兰裔，北非穆斯林的大量迁移，以及2011年利比亚战争，叙利亚内战后难民的大量涌入开始，法国的文化同化政策便逐渐难以进行下去了。穆斯林文化的骤然进驻，大大冲击了法国社会的稳定，难民暴力事件的频发，也使得法国民众对于难民的看法急剧恶化，根据法国电视媒体BFMTV的民意调查，56%的法国人是反对接收难民的（Jé.M.LesFran[ς]ais majoritairementopposésàl'accueildemigrants[J/OL]BMFTV.[2015.09.02]http：//www.bfmtv.com/societe/les-francais-majoritairement-opposes-a-l-accueil-de-migrants-et-refugies-911705.htm）。在这样的情况下，法国最年轻的总统-马克龙上台，无论是从保持社会稳定方面，抑或是促进法国经济发展方面，对于难民政策进行调整实属在意料之中。

马克龙对于难民问题的看法主要分为两个阶段，分别是竞选时以及上任后。

（一）竞选阶段

在竞选阶段，无论是出于吸引选民的目的，抑或是真心为难民问题出力，马克龙对于难民问题的处理还是相对比较温和的。在这个阶段，他的主要纲领概括起来就是一句话：“尽快促进合法移民的社会融入”。“合法”二字贯穿了马克龙从竞选开始对于难民群体的態度，也为后续马克龙对于难民态度的逐渐强硬埋下了伏笔。无论是为难民提供栖身之所，还是加快移民审批效率，马克龙的最终目标都是为了促进难民移民中少量精英人才获得合法法国公民身份，至于占移民比例相当一部分比例的“经济移民”，大部分身无所长的难民，整个法国政府并未向他们投入太多的精力以及政策支持。但无论怎样，马克龙在竞选期间许下的对于改革难民法案的承诺以及较为温和的领导人形象，还是帮助他击败了法国极端右翼组织的候选人勒庞，成为了法国的新一任总统。在总统竞选的较量中，对于移民问题的处理是众多竞选人必须谨慎处理的话题，法国右翼极端政党“国民阵线”支持率的膨胀也从侧面反应出来法国宗教民族矛盾积重已久，法国人民对于难民忍耐度的下降和排外情绪的高涨。马克龙的上台，跟他在移民问题上表现出来的积极态度是密不可分的，法国历来自诩是西方自由价值观的先行者，“自由的法兰西”倘若真正出现了极端排外的领导人，无疑是对于法国民族价值观的挑战和对整个法国国际形象的极大损害，马克龙的上台，是大多数“bien fran[ς]ais”秉承自由主义做出的妥协与最优解，可是，马克龙做下的承诺，真的有那么好实现吗？

（二）执政之后

马克龙上台后，如约开始对移民难民法案进行改革与调整。2018年2月21日，法国内政部长科隆向部长会议提供了旨在打击非法移民，改革避难权和促进难移民社会融入的法案，面对外界的质疑声，科隆表示，这是一部“完全平衡”的法案，目的是“与欧盟法保持一致”。在马克龙的一力推行下，2018年4月22日，法国国民议会在经过了漫长而激烈的讨论与投票之后，以228票赞成，139票反对，24票弃权表决结果通过了这一个新移民庇护法案，该法案的条款的确体现了“平衡这一特点”，在收紧接收合法移民，遣返非法移民以及提高难民移民合法化效率这两方面均有不小建树新法案在收紧移民难民接待方面的主要条款包括：

（1）将政府机构审批庇护申请的行政期限缩短至 6个月目前约为12个月），难民局不再只以邮寄方式向申请人寄发通知，而是可以通过电子邮件在内的其他方式寄发通知。

（2）庇护申请被拒的难民依然可以向法庭提出上诉，但上诉期限从30天缩短为 15 天;庭审可以采用远程视频庭审模式进行。

法案有利于合法移民或庇护申请被批难民的条款包括：

（1） 扩大人才签证范围， 增设其他工作类别的受益者; 向拥有研究生学历的外国定居申请者提供居留方便;向遭受家暴的外国妇女提供特殊保护。

（2）对符合某些特定要求的合格庇护者（如无国籍难民）发放4年居住证（过去是1年）。

在国民议会提出众多意见，法国政府作出一定让步的情况下，依然未能达成共识。在马克龙的一力推行下，该法案最终得到了推行，但推行的结果却并尽如人意。无论是在国民满意度还是维护法国海外形象上，都遇到了不小的挫折。

总体来说，马克龙执政后的难民政策大致遵循了执政前许下的诺言，在法律上给予了小部分难民合法化的空间，遣返了众多非法难民，缓解了一部分难民压力，但大体上对于难民问题的态度依然强硬了不少。

四、结论

总体来说，马克龙执政后法国移民政策的改革是一次中立性质的改革，充分考虑到了左右两个政治派别的诉求。在难民问题上，马克龙政府凸显了较强硬的立场，尽管可能受到人权领域方面的指责，但不可否认的是，减少难民入境对目前的法国来说是正确的。此外，改革还考虑到了移民政策中的个性化问题，能够从实践角度帮助移民解决实际问题，这是一次社会福利保障的升级，有助于帮助移民在法国社会站稳脚跟，并未国家创造价值，而不是成为社会负担。然而，在法国失业率常年高位运行且经济发展不明朗的情况下，这些举措是否能够产生预期效果还需要进一步研究。

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课题项目：本研究受华中师范大学大学生创新创业训练项目资助，编号 ：S202110511025