企业减税与中性财政政策能否兼容？

西梅翁·詹科夫

摘 要：在发达经济体中，目前美国企业所得税税率最高，并且与诸多税收优惠和税收豁免并存，而企业减税有助于一国经济增长。维持中性财政政策是政府提出企业减税方案的重要前提。为此，在降低企业所得税的同时，可以取消税收减免和税收优惠、建立新税种或者提高其他税率。在实行企业减税的大多数国家中，由于“企业减税效应”的正向激励，再加上政府对于整个财税体制的改革和调整，预算赤字没有出现明显扩大。

关键词：所得税减免；中性财政政策；赤字；财税体制

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）06-0035-06

一、关于企业减税与中性财政政策的历史回顾

一些经济学家认为，为了使企业在国际市场更具竞争力，美国需要进行税制改革，尤其是降低企业所得税税率。虽然特朗普政府还没有披露其税制改革方案的详细内容，但他已明确表示，希望将美国企业所得税税率从35%降低到15%。有人担心，特朗普政府的税制改革方案是否会增加美国财政赤字？换言之，如果企业减税，美国政府是否能够维持中性财政政策？毕竟这是自20世纪80年代里根政府税制改革以来，美国政府将第一次推出较大规模的企业减税方案。

在本文分析中所涉及的1986年以来实施企业减税政策的39个经济体中，大幅降低企业所得税税率15个百分点及其以上的情况较为少见。在经济正常增长的情况下，从维护中性财政政策角度出发，降低企业所得税税率10个百分点较为合适。

美国最近一次重大的税制改革发生在1986年。当时里根政府将企业所得税税率从48%大幅降低到34%，与此同时，通过取消税收优惠等措施，保持了中性财政政策。在此后的30多年时间里，发达经济体——主要是欧洲国家——都不同程度地降低了企业所得税税率。比如，奥地利（1989年）、瑞典（1991年）、挪威（1992年）、芬兰（1993年）、匈牙利（1995年）和爱尔兰（2003年）分别实施了超过20个百分点的企业减税政策。在奥地利、瑞典、挪威、芬兰和匈牙利，税制改革发生在经济危机期间，当时预算赤字占国内生产总值的比重超过10%。在此情况下，为了在企业减税的同时，实现中性财政政策，各国政府在降低企业税率的同时，较为普遍地废除税收优惠和税收豁免等措施。

在本文分析中，还有六个国家分别实施了15到20个百分点的企业税收削减，包括保加利亚（1997年）、克罗地亚（2001年）、塞浦路斯（1990年）、丹麦（1989年）、意大利（1997年）和新西兰（1987年）。除了保加利亚外，这些国家的税制改革都是在财政危机或者银行危机中启动的。当时其财政赤字占国内生产总值的比重为3%—5%，为此，在进行企业减税的同时，这些经济体也相继取消了税收优惠和税收豁免。

不过，还有一些发达经济体在经济增长情况较好的情况下，实施过企业减税政策。比如，2007—2012年加拿大政府降低企业所得税税率7.9个百分点至26%。近日英国政府宣布，将逐渐降低企业所得税税率，从 2007年的30%降至2020年的17%，同時英国政府还表示，降低企业所得税的主要目的是支持中小企业发展以增加就业。

1984—1985年，美国财政赤字占国内生产总值的比重超过5%，为第二次世界大战之后的最高水平。相比之下，2016年美国预算赤字占国内生产总值的比重为3.2%，在美国历史上属于中游水平。但是，目前美联储正处在持续加息的通道上，如果财政赤字不断扩大，有可能进一步推高美国的通货膨胀水平。

二、关于美国企业所得税的国际比较

在发达经济体中，目前美国企业所得税税率最高，并且与诸多税收优惠和税收豁免并存。2016年美国企业所得税为美国政府带来了4730亿美元的收入。与此同时，美国审计总署估计，同时税法允许的税收抵扣、税收减免和税收递延的总额达到1800亿美元，约为实际企业所得税收入的20%（GAO， 2013）。

在讨论美国企业所得税税率时，我们可以与欧盟最初15个成员国（EU-15）的情况进行比较，因为它们都是经济合作与发展组织成员国。1986年以来，EU-15平均企业所得税税率从48%大幅降至2016年的26%（?slund和Djankov，2017）。其中，法国企业所得税税率为34.4%，名列EU-15榜首，爱尔兰企业所得税税率为12.5%，低于EU-15平均水平（见表1）。德国企业所得税税率为30.2%，意大利为31.4%，比利时为34.0%。

在柏林墙倒塌之后，原东欧计划经济国家推动了欧洲的企业所得税率竞争。东欧“各国政府一再降低企业所得税税率……以吸引国外投资 （?slund和Djankov，2017）。从爱沙尼亚（1994年）和匈牙利（1995年）开始，东欧国家相继大幅降低企业所得税税率。2004年波兰政府将企业所得税税率从28%降至19%；2004年斯洛伐克将企业所得税税率降低到 19%；2006年捷克政府将企业所得税税率从31%降低到24%，2010年又进一步降低到19%；2007年保加利亚政府实行了10%的企业所得税率，为欧洲各国之最低。目前东欧国家的企业所得税税率为10%—22%。

起初，一些EU-15国家（比如奥地利、法国和德国）曾经以“税收倾销”（Tax Dumping） 的名义，激烈抨击东欧国家的税收政策。但后来奥地利和德国也相继降低了企业所得税税率。在非欧洲主要经济体中，澳大利亚、日本和墨西哥的企业所得税率为30%；土耳其的企业所得税率为20%，是非经合组织国家中最低的。

表 1表明，在相关经济体中，2016年平均企业所得税税率为23%。如果美国政府从中性财政政策出发，来制定企业减税方案，那么，每年需要增加 1600亿美元的财政收入。

在企业减税的情况下，要维持中性财政政策，还需要从另外一些渠道增加财政收入，包括由众议院议长保罗·瑞安和其他众议院共和党人所提议的“边境调整税”。瑞安-布雷迪认为，开征“边境调整税”每年可以增加税收1000 亿美元。但是，一些经济学家反对“边境调整税”，他们认为，“边境调整税”将损害美国净进口（进口商品被征税而出口商品不征税），损害资本成本比重高的行业，比如美国的汽车制造业。endprint

一些经济学家认为，降低企业所得税将鼓励美国企业将他们留在海外的利润汇回国内。到2016年，美国《财富》500强企业通过离岸市场持有2.6万亿美元“长久再投资”的利润，以逃避多达0.5万亿美元的企业所得税。但问题在于，即使特朗普政府降低企业所得税税率10个百分点，美国国内企业所得税税率仍然高于美国企业在爱尔兰、卢森堡、荷兰以及一些避税港的企业所得税税率。这样企业将其利润汇回国内的动机仍然不足。

三、企业减税政策会在什么情况下出台？

一些政治家喜欢企业减税，因为“过高的企业所得税税率对公司投资和企业家精神会产生不利影响，即使在其他变量保持不变的情况下”（Djankov等，2010）。

在过去30年里，发达经济体关于降低企业所得稅税率的理论和实践始于美国。1974 年，南加利福尼亚大学经济学家亚瑟·拉弗（Arthur Laffer）在与福特政府官员迪克·切尼和唐纳德·拉姆斯菲尔德的会谈中，提出了拉弗曲线概念（Fullerton，2008）。拉弗曲线的主要含义是，如果政府将企业税率提高到一定程度之后，政府的财政收入反而会减少。虽然拉弗教授从未说明“临界点”在什么地方，但是，拉弗曲线已经成为各国减税的理论基础。

1981年，为了降低美国企业所得税和个人所得税，斯坦福大学教授罗伯特·霍尔（Robert Hall）和阿尔文·拉布什卡（Alvin Rabushka）提出了一份税制改革方案。霍尔和拉布什卡表示，应当尽量简化纳税方案，“以便使每个纳税人都能够在一张明信片大小的纸张上申报其所得税。包括个人所得税减免在内，19%的单一税率会使政府征收到与现行所得税税率基本相同的税收收入”。随后，美国财政部发表了《为公平、简单和经济增长而改革税制》报告，也建议采用单一税率（Regan，1984）。

围绕着拉弗曲线和霍尔-拉布什卡建议所进行的学术讨论，为美国企业所得税税率在1986年从48%下降到34%提供了理论准备。美国财税改革取得成效的做法很快影响了整个世界。1987年新西兰财政部长罗杰·道格拉斯（Roger Douglas）将企业所得税税率从48%降低到33%。1989年柏林墙倒塌之后，东欧国家的改革者大都通过减税和国有企业私有化等途径，表明了他们走向自由市场的坚定决心。当然，他们降低企业税率的另外一个理由是打击非正规经济。20世纪90年代初期，在一些东欧原计划经济国家，非正规经济占比高达70%（Johnson、Kaufmann和Shleifer，1997）。1993年爱沙尼亚政府决定，降低企业所得税税率从35%至26%。2007年保加利亚政府将企业所得税税率降低到10%。当时，东欧国家的平均企业所得税税率从42%大幅降至16%。

欧盟从未进行统一的企业税收改革规划，因为调整企业税法并不是欧盟委员会的职责。相反，欧盟15国的税制改革，要么由银行业危机引起；要么由来自东欧国家的减税竞争促成。在北欧，20世纪90年代初的银行危机打开了许多国家的减税窗口（Auerbach、Hassett和S?dersten，1995）。1991年，瑞典政府将企业所得税税率从57%下调到30%。1989—1993 年，芬兰政府逐步将企业所得税税率从52%下调到25%。1994年和1995年，爱沙尼亚和保加利亚大幅减税之后，引发了多米诺骨牌效应。波兰和斯洛文尼亚紧随其后，于2004年实行19%的单一税率。2005年奥地利政府宣布，降低企业所得税税率至25%（Golia?，2004），三年后，德国政府将企业所得税税率从38.9%下调到30.2%。2010年捷克政府降低企业所得税税率至19%。

1986年以来，共计有39个国家进行了94次企业减税改革，平均每个国家减税两次以上（见表2），并且大都具有以下三个方面的重要特征：

第一，实行一次性大幅减税的国家较少，税制改革平均使用 6 年左右时间，分阶段实施。例如，爱尔兰政府通过两次税法改革，用了10年时间（从1994年到2003年），将企业所得税税率从40%大幅降低到12.5%；近日英国政府宣布，计划使用14年时间（从2007年到2020年），将企业所得税税率从30%降低到17%；以色列政府用了9年时间（从2003年到2011年），将企业所得税税率从36%降低到24%；法国政府用了5 年时间（从1998年到2002 年），将企业所得税税率从41.7%降低到35.4%。

第二，企业减税的平均降幅为8.75个百分点，尽管有13个国家在单一税率改革中减税15个百分点或者更多。但是，这种大幅减税的概率约为1∶7（94次减税中的14次）；还有16 次企业所得税税率下调为10到15个百分点，约为1∶6。

第三，在本文分析中，12次大幅降低企业所得税率（15个百分点或者更多）的10次发生在财政收支严重失衡时期。相比之下，10到15个百分点税收削减的证据较为复杂，其中，8 次发生在财政赤字占国内生产总值的比重超过3%的时期；4次发生在财政盈余增加时期，3次发生在财政赤字比较适度时期。这些证据表明，重大的税制改革可能与财政危机有关，但是，高达两位数的减税事件也很有可能在正常的经济环境中发生。

四、企业减税：对财政收入的影响

几乎每一次政府提出企业减税方案的重要前提，都是维持中性财政政策。例如，2016年6月，由瑞安和众议院筹款委员会主席凯文·布雷迪在《更好的道路：对美国经济的愿景》报告中提出，为了维持中性财政政策，在企业减税的同时，要取消几十种税收减免，“它们阻碍国家经济潜力的发挥，并且人为地保持高税率”。美国关于中性财政政策的另外一些案例包括布什政府的税制改革委员会（总统顾问小组，2005年）以及《1986年税制改革法案》（Hufbauer和Vieiro，2012）。

（一）如何在企业减税中实现中性财政政策？endprint

也許，实现中性财政政策并不困难，在发达经济体中，由企业所得税所产生的税收比重并不大。欧洲国家的企业所得税收入在 2006—2007 年平均仅为国内生产总值的3.4%，在2008—2009年全球金融危机期间有所减少，2016年又恢复到2.5%（?slund和Djankov， 2017）。同样，日本政府征收的企业所得税收入相当于国内生产总值的3.5%。美国政府征收的企业所得税收入相当于国内生产总值的2%（OECD， 2016）。

在企业减税改革中，要实现中性财政政策，既可以通过取消税收减免和税收优惠实现，也可以通过建立新税种，以及提高其他税率实现。例如，里根政府的减税方案就是通过取消600亿美元的税收减免、减慢资产折旧、对企业征收的替代性最低税 （Alternative Minimum Tax）等，从而抵消从48%到34%的企业税率降低，实现了中性财政政策 （Steuerle， 1992）。

在减税后的头5年里，政府从企业所得税中获得的实际收入都有可能低于预测值，但是，这种情况会随着时间的推移而发生变化。1986年，里根政府关于企业减税的税制改革就曾有效地增加了财政收入（Poterba，1992），使美国财政赤字从1986年占国内生产总值的4.9%下降到1987年的3.1%，1989 年进一步下降到2.7%。

1987年，新西兰政府在大幅降低企业税率的同时，也取消了多种税收优惠，实施了新的服务税政策（类似于增值税改革），也取得了较好的财政效果。即在5年时间内，新西兰企业所得税收入占国内生产总值的比重，从2.1%上升到2.6%；在10年时间内，企业所得税收入占国内生产总值的比重进一步上升至4.1%（Groenewegen， 1988）。

根据瑞典财政部测算，企业减税将减少政府税收收入大约900亿克朗，占国内生产总值的5%，预期税收损失占国内生产总值的6%—7%。为了应对可能大幅攀升的预算赤字和政府债务，瑞典政府采取的主要措施是扩大附加税范围，包括取消免税或者以低税率征收的商品和服务税，后者会增收大约280亿克朗。废除税收优惠和税收豁免会增收大约130亿克朗，而剩余收入预期则会随着“企业减税效应”而逐步显现（Kristoffersson， 1995）。此次税制改革后，瑞典企业所得税收入占国内生产总值的比重从1991年的1.7%上升到1995年的2.6%。

斯洛伐克政府通过税制改革，取消了对新创设企业长达10年的免税期，取消了对农业和林业等部门的税收减免，还有对出售持有超过3年或者3年以上证券所得到的收入免税（Moore， 2005）。此次税制改革之后，斯洛伐克政府的企业所得税收入从2004年占国内生产总值的2.5%，上升到2008 年占国内生产总值的3.1%。

本文的分析表明，在企业减税中，中性财政政策的45%—90%主要靠“企业减税效应”来弥补，包括取消税收优惠、税收豁免以及进行结构改革以扩大税基。

也就是说，企业减税有助于一国经济增长。经济学家克里斯蒂娜·罗默和戴维·罗默（Christina Romer和David Romer，2010）研究了第二次世界大战以来，美国政府所有税收政策的主要内容及其效果，着重分析了为促进经济长期增长进行的税制改革。他们发现，以企业减税为主的税制改革对于一国经济的长期发展具有重大而深远的影响，比如，为降低企业税率而使企业税收收入的减少占国内生产总值的1%，几年之后，可能增加国内生产总值的2%—3%。

卡雷尔·默滕斯和莫滕·拉文（Karel Mertens 和Morten Ravn，2013）也发现，“无论如何，减税对于扩大产出具有积极影响……对美国经济增长来说，企业减税是增长的重要推动力。”许多案例表明，“企业减税效应”可能推动国内生产总值在第一年增长0.44%，第三年增长0.78%。詹姆斯·克洛因（James Cloyne， 2013）也使用类似的方法对英国经济进行了分析，其结果与美国基本相同。

（二）如何弥补企业减税所带来的税收收入下降？

企业所得税收入的跨国数据表明，税收收入在（总共94次中的）48次企业减税改革之后的3年时间内开始增加；在10次减税中没有变化；在36次中有所减少。企业税收收入的平均变化为国内生产总值的-0.05%，表明中性财政政策是可以实现的。

在本文分析中，只有7个国家，由于降低企业所得税税率，而使企业税收收入的减少超过国内生产总值的1%。在4个原计划经济国家——匈牙利（1994年）、波兰（1996年）、保加利亚（1997年）、斯洛伐克（1999 年），政府因企业减税而减少的税收收入，主要是依靠增加来自个人所得税和增值税的收入来弥补。在西班牙（2006 年）和新西兰（2007年），当企业减税时，政府提高了其他税种的税率，但当时恰逢全球金融危机，税收收入有所下降。2001年卢森堡降低企业所得税税率时，政府没有采取相应的增加税收收入的措施。

总之，在实行企业减税的大多数国家中，由于“企业减税效应”的正向激励，再加上政府对于整个财税体制的改革和调整，从整体上看，预算赤字没有出现明显扩大。

五、结论

降低企业所得税税率10到15个百分点——将企业所得税税率从35%下调至20%—25%——在其他发达国家是有先例可循的。并且，从其他国家的经验中可以推导出这样的结论：如果特朗普政府的税制改革方案得以实施，美国企业所得税税率将会从目前世界最高水平下降至发达经济体的平均水平。

Abstract：Among the developed economies，the income tax rate of enterprises in the US is currently the highest，which co-exist with many tax preference and remission. And tax reduction is helpful to the economic growth of a nation. Maintaining neutral fiscal policies is an important precondition for the government to put forward tax reduction proposals. Therefore，it can cancel tax remission and preference，set up new types of tax or raise other tax rates while reducing the income tax rate of enterprises. In most of the countries implementing tax reduction，due to the positive incentive brought by the "tax reduction effect" and in addition to the reform and adjustment of the overall fiscal and taxation system by the government，the fiscal budget hasn't obviously expanded.

Key Words：income tax reduction，neutral fiscal policy，deficit，fiscal and taxation systemendprint