农村“两权”特殊性及抵押处置问题研究

牛玉莲

在我国银行不良资产处置实践中，商业银行往往在区分不同不良资产基础上，采取直接催收、协议处置、借新还旧、实现担保抵押权、诉讼清收、打折清收、不良资产打包出售、债务战略重组、债转股、不良资产证券化、呆账核销等方式处置不良资产。对于抵押类不良资产，除直接清收、借新还旧、债务战略重组、债转股、不良资产证券化、呆账核销外，其余处置方式都或多或少地涉及抵押财产的处置。具体到农村承包土地经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押不良贷款处置，由于“两权”抵押物与其他抵押财产相比具有特殊性，上述涉及抵押财产处置的不同方式，在实际处置“两权”抵押物运作中面临不同程度的障碍。

一、“两权”抵押物具有特殊性

“两权”是全国人大授权暂停实施相关法律后全国278个试点地区可用于抵押融资的一种财产，具有抵押财产的共同特点，但其同时是农村集体产权的重要组成部分，也表现出与其他抵押财产的显著差异性。

与抵押人享有所有权的抵押财产相比，权利人对“两权”仅享有用益物权，无完整的自主处分权利。根据《物权法》、《担保法》，抵押财产应是抵押人有所有权或是依法有权处分的财产。但“两权”是农户享有的集体土地使用权，是用益物权，权利人不拥有对该用益物权标的物处分的权利。一方面，对土地承包经营权而言，承包农户仅能以流转方式处置；对流转取得的承包土地的经营权，在抵押和二次流转处置前均需取得承包农户同意；并且，对于土地使用，未经法定程序批准，不得改变其农用地用途。另一方面，对宅基地使用权而言，一来法律尚未明确其处置规范，农户仅能用其建造住宅及附属设施；二来试点地区对宅基地权益的实现方式与途径研究仅处探索阶段。

与同样享有用益物权的国有土地使用权相比，“两权”尚无健全完善的市场化流转交易机制。国有建设用地使用权已形成完善的市场交易规则和服务监管体系。但同样为土地使用权的“两权”，流转交易仍处探索阶段，包括试点地区在内的多地虽已建立农村产权流转交易市场，但仍处于发展初期，尚未形成规范化的信息发布、交易管理机制以及成熟的价值评估体系。此外，“两权”和国有建设用地使用权土地用途不同，二者评估价值差距大，使用权同权不同价，降低了形成市场化“两权”流转交易体系的内在动力。

与其他抵押财产相比，“两权”流转对象受限。处置承包土地的经营权，客观上需要承接方具备与以往的土地用途相同或相似的农业生产经营条件，同时受经营权地理位置、面积大小、周边市场等因素影响，有能力接手的群体范围较小，处置的不確定性较大。根据《房屋登记办法》规定①，处置宅基地使用权，受让人范围应被限制在房屋所在地农村集体经济组织内。

二、“两权”抵押物处置面临的障碍

受制于“两权”抵押物特殊性影响，通过协议处置、实现担保抵押权、诉讼清收、打折清收、不良资产打包出售等方式处置“两权”抵押物，面临不同程度的障碍。

经营权流转手续不完备、当前流转租金支付惯例、“两权”流转交易市场不完善三项因素共同作用，使不同处置方式下的抵押权均较难实现。为保护农民权益，经营权流转必须取得承包方农户同意②。当前经营权流转租赁合同中，普遍仅对当次流转做出约定，基本不涉及合法再流转的情况，一旦经营权抵押贷款出现风险，抵押权人处置时需逐一征求承包方意见，银行普遍反映上述情况易致使承包方不理解、不配合，进而影响抵押物流转处置。比如，协议处置、打折清收等方式，多面临抵押人、借款人、承包方不配合的现实，影响处置效率。同时，虽然流转对象租赁的经营权期限较长，但租金基本采用“一年一付”③惯例，使抵押权人最长有效流转处置时间为1年，实际处置中时间往往更短，极易出现“到期后借款主体拖欠租金、承包方收回土地”的情况，造成抵押权难以存续。比如，诉讼方式往往处置周期长、程序复杂，在1年有效时间内很难完成处置。此外，在当前农村产权流转交易市场尚不健全的情况下，“两权”价格发现作用未有效发挥，抵押物价值评估没有统一规则，不同位置、品质、地上附着物不同的抵押物，流转处置价格难以在交易双方间达成共识。其中经营权还面临市场形势变化和地上附着物等毁损、折旧的问题，影响处置价格。这种买卖双方间的价格博弈，多造成处置抵押物时买方压价，流拍等现象时有发生。

金融机构批量转让“两权”抵押不良资产的范围和合作对象受到限制。批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产（10户/项以上）进行组包，定向转让给资产管理公司的行为。对于抵押物难以处置的“两权”抵押不良贷款，金融机构多倾向于通过债权转让方式处置。但根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》④，个人贷款不得进行批量转让，受让的资产管理公司须为四家国有资产管理公司和本省合法设立的资产管理公司，从而将不良贷款中的“农房”抵押不良贷款和借款主体为个人的经营权抵押不良贷款排除在外。

“一户一宅”的宅基地使用权处置较难实现。根据《土地管理法》，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。农户办理“农房”抵押贷款后，一旦发生风险，若其当时没有其他长期稳定住所，金融机构需要保证农户的基本住房权利，即便能达成处置协议或有了诉讼判决结果，实际上也难以处置。同时，处置还必须在农村集体经济组织内进行，碍于农村乡俗民情，除非抵押人自愿，否则难以流转处置。

司法渠道处置“两权”抵押物缺乏明确依据。当前，针对试点地区“两权”抵押物的二次流转处置，法院尚未出台针对试点地区的明确的司法解释或指导意见。试点地区多反映基层法院在处理相关案件时，关于抵押效力、诉讼案件管辖权、法律适用、受偿次序、处置方式等问题，因难以参照现有法律条款直接判决，均需向上级法院请示。

三、“两权”抵押物处置方式探索

基于当前环境下“两权”特殊性及抵押物处置面临的障碍，可在完善相关基础配套措施基础上，探索构建连通事前、事中、事后的全流程抵押物处置机制，解决“两权”抵押处置难题。

健全完善相关配套机制。加快建立健全专业化农村产权流转交易市场，实现银行、流转对象等不同市场主体对流转交易信息的多级联网查询。分类建立流转交易“需求管理池”，加强与专业评估机构的合作，统一发布流转交易信息及各类农村产权成交价格，促进形成有效的产权交易市场流转处置承接方储备库和抵押物价格发现机制。对经营权流转手续不全的，建议在签订流转合同时纳入“承包方同意承包土地的经营权可合法再流转”相关条款。修改不良资产批量转让方面的监管制度，赋予金融机构流转处置“两权”抵押物的灵活处置权。endprint

（一）事前预防，构建第三方预接盘式的抵押物处置方式

鉴于“两权”抵押物事后处置面临的多项障碍，将处置环节前置，在办理抵押贷款时相应找好有承接意向的第三方，借款主体、贷款银行、承接第三方就抵押物流转处置事先做好约定，可以有效规避不良贷款产生后难以及时找到承接方、难以实现价格均衡等问题。如，山东省在“两权”抵押贷款试点中，已经在这方面进行了积极探索，形成了“双保惠农贷”、“结对融”等由第三方保证承接抵押物的信贷新产品，建立了由优质第三方经营主体组建的“项目池”，专门承接经营权二次流转，实现了“两权”抵押物的就地流转消化。

（二）事中防控，建立政策性引导并逐步向市场化方式转变的风险缓释机制

鉴于抵押物较难处置，银行对发放“两权”抵押贷款普遍缺乏内生动力。在试点开展初期，通过财政资金风险补偿、业务奖补、政策性担保公司融资增信等政策性引导方式，有利于緩释信贷风险，提高银行业务办理积极性。在业务发展到一定阶段，相关流转交易、价格发现、抵押物流转处置等配套机制逐步健全完善后，政策性引导方式可逐步有序退出，转由各交易主体根据“两权”自身的抵押担保价值，在市场化力量主导下发展业务。山东省13个“两权”抵押贷款试点县（市、区），为撬动初期信贷投放，均设立了地方政府风险补偿金，对“两权”抵押风险贷款按一定比例进行补偿。部分试点县（市、区）针对“两权”开展了政策性融资担保业务和“政银保”贷款保证保险业务，地方政府对担保费用、保险费用给予一定补贴，并对借款主体进行贴息，有效实现了融资增信，分散了贷款风险，扩大了“两权”融资规模。试点一年来，山东省“两权”抵押贷款规模已达试点前的2.6倍。

（三）事后处置，参照金融资产管理公司模式，探索构建专业性农村产权收储公司，对“两权”抵押物进行市场化收购处置

能否打通抵押物事后流转处置障碍，是决定“两权”抵押贷款业务能否持续发展的关键所在。结合山东省试点工作的推进，我们对不同模式的事后抵押物流转处置方式进行了认真研究和分析对比。通过农村产权流转交易市场流转处置“两权”抵押物，在当前环境下受时间、空间、价格发现机制等因素制约，时效性、便利性不足；与当地供销社、邮政局等从事农业托管经营的机构合作或协商一揽子处置协议，受制于当前邮政系统农业托管运营能力不足、供销系统考虑风险一般不介入经营权流转处置事务等因素，实际操作可行性不强。考虑到农业生产经营的特殊性，同时借鉴金融资产管理公司市场化收购、处置银行不良资产的成功运作模式，可在试点地区探索采用政府财政注资或引入社会资金等方式，成立专门收储农村产权抵押物的资产管理公司或收储公司等市场化运营机构，通过自营、出租、培育新型农业经营主体等方式进行经营运作，这一措施既能克服时效性、便利性不足问题，又能有效盘活抵押物资产，不失为试点期间和未来市场化运营“两权”融资的一种有效处置方式。

注：

①《房屋登记办法》（中华人民共和国建设部令第168号）第八十七条：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机关应当不予办理。

②《农村土地承包法》（中华人民共和国主席令第73号）第三十三条：土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转……。第三十四条：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

③ 一年一付方式：这种支付方式中，有的按一定重量的小麦换算成货币计价，有的直接以货币计价定期变更（如5年一变）。该方式一方面可帮助借款主体分散财务支出，另一方面便于承包方规避通货膨胀等损失，受到承包方、承租方普遍认可。

④《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金[2012]6号）第三条：……各省级人民政府原则上只可设立或授权一家资产管理或经营公司，核准设立或授权文件同时抄送财政部和银监会。上述资产管理或经营公司只能参与本省（区、市）范围内不良资产的批量转让工作，其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。第八条：下列不良资产不得进行批量转让：……（四）个人贷款（包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款）；……。

（责任编辑 耿 欣；校对 SY，WJ）endprint