“三社协同”的社区治理与服务创新

原珂

〔摘要〕 提供更优质的社区服务是社区建设、发展与治理的根本出发点和落脚点，是开展社区、社会组织和社区工作者“三社协同”的核心旨要。基于委托代理理论与公共服务合同外包视角，通过对成都市武侯区社区、社会组织和社会工作者“三社联动”的实践考察，发现其不仅丰富多彩，而且成效显著。社会组织与社会工作者的活力得到很大程度的激发，“三社协同”参与社区服务与治理创新取得制度性的突破，特别是“以项目为纽带”激发社区多元主体参与的协同模式创新，在一定程度上引领了武侯区乃至成都市的“三社”活力。但是，同任何新生事物一样，它也存在着诸多新情况、新问题，主要体现在以下几方面：长效机制有待观察，社会组织民间性弱化、草根性缺失等发育不足，社会工作者尚未步入正轨。这些问题都需要正视，并在以后的实践中加以克服。

〔关键词〕 “三社协同”，社区，社会组织，社区工作者，项目制，协同

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）05-0042-10

一、研究缘起：创新社区服务与治理

2017年6月，中共中央国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，并明确要求制定“三社联动”的机制建设，“三社联动”首次被写进中央文件。诚然，社区、社会组织、社会工作者（简称“三社”）是现代基层社会治理的重要主体，加快推进社区、社会组织和专业社工三者间的互联互动不仅是提升基层社会治理水平的有力抓手，而且是完善现代社会服务体系的新路径。然而，关于如何有效实现社区建设、社会组织培育和社会工作之间的“互联互通互动”，进而实现基层社会治理的“共建共享共融”，是近年来全国各地都在不断思考与积极探索而又缺乏实质性进展与整体性安排的重大课题。某种意义上，基层社会（社区）治理的现实困境提出了“三社协同”（实务界也称“三社联动”）之时代课题，即如何从传统的社会管理转向现代社会治理，如何有效释放并激发社会（社区）活力，创新基层社区服务与治理方式，实现“多元共治、协同善治”的社会治理新模式。

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系包括政治、经济、社会等方面的治理体系。就社会治理体系而言，社会组织作为社会治理的重要载体，是社会治理的重要协同力量，必须发挥其在配置社会资源中的基础性作用。特别是在近几年社区建设逐步由“硬件”等基础设施建设转向“软件”等组织制度建设的过程中，社会组织的壮大与发展已愈发成为政府和社会各界的广泛共识。一定程度上，社会组织既是个体化时代下地方共同体（Local Community）构建的重要纽带，其所产生的邻里关系、信任、社会资本、公共精神与参与实践等皆是社区得以有效运转的基石，同时又是推动现代社区治理转型与创新的重要条件，特别是社会公益组织的发展、公民参与等将为社区多元治理格局的形成产生深刻影响。党的十八届三中全会曾明确指出，要“充分发挥社会组织活力，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的要求，而项目（式）制作为社会组织运作的一种方式，是开展社区服务与治理创新的一种有效抓手。王向民就曾断言，项目（式）制的社会组织治理将成为贯通国家与社会、实现监控与服务的国家治理模式 〔1 〕。鉴于此，本文通过考察成都市武侯区以社会组织为载体的“项目式”“三社协同”实践，尝试对其协同模式及其运行机制进行归纳、提炼，以期为其他城市正在探索中的“三社联动”提供借鉴。

二、理论切入与模式建构：公共服务合同外包视角下的“项目式”“三社协同”

（一）理论切入：委托代理与合同外包

20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在极大弊端而提出“委托代理理论”（Principal-agent Theory），倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。现代意义上的委托代理理论则是由罗斯丰富与完善的，他认为“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生”。就政府与社会组织双方而言，委托代理关系是指政府根据一种明示或隐含的契约，委托社会组织承担其部分公共服务职能或社会事务管理职能，同时授予后者一定的权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。政府作为委托者“有责任通过政策制定来提供服务和设施，但是这些服务和设施可以由任何部门根据成本效益原则和公平的价值观来生产” 〔2 〕11。在公共服务领域，第三部门（本文中主要指社会组织）则是代理人的最佳选择。因此，在公共服务领域中引入委托代理制，给政府提供了一种新的治理工具，使其为实现目标而將提供公共产品和服务的部分职能委托给第三部门来承担，二者之间形成一种基于各自优势的合作。具体到本研究中，这种委托代理关系主要体现为政府（街道）作为委托者（甲方），社会组织作为受托者（乙方），社区作为委托执行者（丙方），三方依据合同契约而履行各自职责，从而形成三者间的相互监督、制约与合作，实现社区服务的有效供给。

值得注意的是，一般有委托，就应有契约，即合同。本研究中的契约方式主要是通过服务外包来实现，即公共服务合同外包（contracting out），外包对象一般以非政府组织为主。其内涵有三：政府是“掌舵”者而非“划桨”者；打破公共部门垄断，引入竞争机制；多元供给，提升公共服务水准。也就是说，为了更好地实现公共利益最大化和服务水准专业化，政府将其份内部分公共服务或内部辅助性服务，通过市场竞争机制择优之后与其他非政府主体或政府部门等之间建立委托-代理关系，以实现部分职能的外部转移。但鉴于实践中政府很少将其公共服务外包给其他政府，为此本文从狭义上解析公共服务合同外包。具体来说，一是政府必须是主体方之一，二是具有非营利性，三是一种双方合意行为，四是引入竞争机制 〔3 〕。由此可知，地方政府（主要指基层政府的派出机构——街道办事处）与第三部门间合同外包的合作策略，则带有典型的委托-代理问题。对地方政府而言，可以适当构建与第三部门间完善的委托代理合作关系，况且随着我国市场经济的逐步深化发展，特别是政府职能的转变，其在地方政府与第三部门的合作策略中，也不失为一种双赢的选择。endprint

（二）模式建构：“项目式”“三社协同”

所谓“项目”，从形式上看，是政府购买服务的一种承载方式，它是随着政府购买服务而发展起来的。2009年上海最早开始进行社区公益项目招投标，2011年深圳也开始发展社区服务中心项目。至此，作为一种不同于传统的社区社会服务体制和机制，社会服务项目制日渐兴起并广泛推广。其显著特征是，此类项目或多或少都承载着政策意向，勾连着政府和各种社会组织、非营利组织等之间的利益、权利和义务关系，政府和非营利组织各自围绕项目展开互动，遵循不同项目机制和逻辑，既相互博弈，又互相融合，共同构成并演绎着服务提供的新模式——项目制。因此，一定程度上，政府购买服务是构成现代社区社会服务项目制的基础所在，政府也是现代基层社区社会服务供给“项目式”运作的主导所在，其项目行为及逻辑直接影响着相关各类社会组织的项目运作 〔4 〕。

“项目式”中的“项目”是一个较宽泛的概念。它原本是指一种事本主义的动员或组织方式 〔5 〕26。在组织视角下，项目组织不同于常规性的组织，是一种临时性的组织形式。实践中，推动项目实施的主体是多种多样的。但无论如何，项目的独特之处在于，它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，而恰恰要暂时突破这种常规组织结构，打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合，并形成网络化的扁平状协同共治之格局。

关于“项目式”“三社协同”，主要是指以项目为抓手来积极探索社区、社会组织和社会工作者的分工协作和协同机制。具体来说，是指在以政府购买服务为牵引、以居民需求为导向、以社区为平台、以社会组织为载体、以社工专业人才为支撑的社区服务与治理理念下，通过街道社区这一平台对项目进行分包、发包、接包等层级分工，促使社会组织引入外部资源和社会力量，社工提供专业化、个性化服务，探索出“社区发现需求、社会组织开发项目、社工提供专业服务、政府予以财力保障” ① 的“三社联动”新模式——“项目式”“三社协同”。详见图1。

提供更优质的社区服务是社区建设、发展与治理的根本出发点和落脚点，是开展“三社协同”的核心旨意所在。从图1可知，以项目为载体和纽带将社区、社会组织和社会工作者有机联系起来，从而更好、更有效地吸引社会组织、社区服务机构及社工人才参与项目实施，实现“三社”互联互通互动。在本质上，这也是一种“政-企-社”结合以项目为中心的“链接型”“三社协同”方式。某种程度上，项目制不仅是一种体制，而且也是一种能够使体制有效运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略 〔6 〕，从而实现社区、社会组织和社会工作者共建共享共融，协同提升社区公共服务质量与创新治理绩效。

（三）“项目式”“三社协同”模式特色

现今的“政府角色已经发生了变化：政府已很少作为公共产品及公共服务的生产者而出现，而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者” 〔7 〕79。诚然，公共服务市场化已成为社会主义市场经济条件下我国政府改革的主流方向之一，其中，公共服务合同外包作为市场化改革的一种重要机制，也愈发成为地方政府治理的核心工具之一。实践中，成都市武侯区按照“资源整合、多方参与、共同治理”的原则，建立起相对完善的政府购买社会管理和公共服务的制度体系。其主要以项目为抓手，大力发展和培育具有公益性、服务性和互助性的社会组织及志愿服务组织等，并采取竞争性选择方式，通过政府购买服务，把适合的社区行政事务与公共服务事项交给相关社会主体（主要是社会组织，也涉及个体）承接。其模式特色有二：一是资源链接性。这里主要指项目的资源链接性，即项目作为资金和服务的统一体，是整合和联结服务对象与政府等资助主体的桥梁。武侯区通过以项目为抓手将基层政府、街道、社区居委会、社会组织、社区志愿团体、社区物业服务企业、驻区单位以及社区居民等多元主体有效链接起来。二是竞争性的公共服务供给方式。党的十八届三中全会重新定位了市场的功能，发挥其在资源配置中的“决定性作用”，并指出处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。现实中，武侯区竞争性的公共服务供给方式主要体现在购买方式上，包括常规购买方式和应急购买方式，前者涉及公开招标、竞争性谈判、比选和委托等，后者主要涉及竞争性谈判和委托等。這也是在新公共管理运动影响下，管理更加强调效益和专业性的体现，且由此形成的公共服务市场化、供给方式多样性等都直接推动了我国各地方政府公共服务合同外包的实践进程。

三、运行机制：“项目式”“三社协同”机制

成都市武侯区位于蓉城锦江之南，总面积约76.56平方公里，常住人口约108万，是1990年成都市行政区划调整时建立的新城区。截至2016年末，武侯区下辖17个街道、1个管委会、87个社区居民委员会。武侯区因武侯祠而得名，境内高校云集，人才荟萃，智力密集，文化底蕴深厚，是国务院命名的“高科技文化区”“中国科技进步先进区”等示范区。近年来，武侯区始终坚持把推动社区治理创新、提升社区服务作为社会建设的重要内容，高起点、高标准推进现代新型社区建设，在社会治理创新方面发展迅速，基层社会治理创新举措不断，社区治理和服务水平不断迈上新的台阶，先后获得了“全国和谐社区建设示范城区”“全国社区教育示范区”等荣誉称号。特别是在社区、社会组织、社会工作者“三社协同”探索实践方面，更是处于领先地位。实践中，成都市武侯区“项目式”“三社协同”遵循“出现社区问题——发现社区需求——进行项目打包——提供社区服务”的逻辑思路，实现社区、社会组织、社会工作者及社区志愿者间的协同联动，详见图2。endprint

如图2所示，某种程度上，“项目式”“三社协同”可以有效解决社区多元治理中的三大难题：钱从哪来？事情怎么做？事情谁来做？

钱从哪来？创新思维，做好项目包装，社区加强为社会组织“补台”和“造血”机制建设，建立项目合作机制。以“居民需求”为导向，社工队伍负责包装服务项目，依托项目找资金。充分发挥社会组织特别是公益组织的优势，探索公共服务和公益服务社会化服务模式，引导和鼓励社会资金以社会化的形式参与到社区健康、文化、养老、治安等服务领域。这样，既可以满足社区居民的实际需求，又可以为社区服务提供更多的资金保障，促进社区社会组织的发展，确保“有钱办事”。

事情怎么做？以社会化服务为目标，以社区为平台、社会组织为载体、社工队伍为抓手，通过“项目化”的运作方式，社区两委、社区社会组织、社区自治组织、社工队伍、社区志愿者及社会力量等共同协作，建立多社合作联席会制度，实现信息、数据交流共享平台，依靠社区社会组织孵化中心，形成“多社联动”，促进社区及社会组织的有序发展，解决社区及组织“怎么做事”。

事情谁来做？探索构建社区协商共治新机制，营造有利于社会组织发展的良好氛围，帮助社会组织建立资源共享机制，逐步形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体，社区社会组织、社工人才队伍、志愿者和驻区单位等共同参与的社区治理新机制，解决“谁来做事”。

具体来说，成都市武侯区“项目式”“三社协同”之所以能够有效运转且取得初步成效，其主要得益于武侯区在组织建设、平台搭建、主体参与、经费保障、监督机制等方面所进行的积极探索。

（一）组织建设

一方面，成都相关部门出台了《关于大力推进“三社互动”的工作意见》《成都市社区公益创投活动管理办法》等政策措施。另一方面，市级层面成立了城乡社区治理协调领导小组，武侯区等区（市）县成立了深化社区治理机制改革工作领导小组等机构。具体来说，一是推行网格内购买服务制度。网格内的公共服务和社会管理职能以政府购买服务的方式实现，街道作为购买服务的法律主体和监管主体，社区作为购买服务委托实施主体，按照公开、择优、以事定费的原则，通过委托、采购等方式将政务服务事项交给社会组织、志愿服务组织以及其他符合条件的社会主体来承接。建立和完善购买服务的社会化评估机制，强化评估结果的使用，确保购买服务公开、透明、规范、高效。同时，街道、社区要加强对购买服务项目运行的监管，对社会组织、志愿服务组织及其他社会主体的服务情况及时进行跟踪监督，保障服务水平和服务质量。二是严格执行政务事项准入制度。重申和完善关于政务事项下沉准入的相关制度，建立制度执行的监督问责机制，加大问责力度。在已核准下沉事项之外，区级各部门、街道确实需由社区承担的临时性事务，应在按政务事项下沉准入制度审核批准后，提供必要的人、财、物保障。未按准入制度审批及未实行“费随事转”的事项下沉到社区，社区有权拒绝。某种程度上，政府以“公共服务合同外包与购买”的形式来满足居民的需求，是地方政府与居民之间关系的反转，给基层社区赋权，实现了政府机构高水平层次上更大范围的自治。

（二）平台搭建

平台通常是指具有一定功能的载体。在“三社协同”或联动中，社区（居委会）、社会组织等都是发挥“平台”这一功能的重要载体。二者区别在于：社区作为一种“场域”，更多地是一种“固化”平台，而社会组织作为一种组织，更多地是一种“移动”载体或平台，但前者比后者更具有基础性的作用与功能 〔8 〕。因此，应充分发挥社区在“三社协同”中的基础性平台作用。实践中，武侯区通过积极在各个社区成立社会组织居民服务中心，搭建社会组织参与社区服务的平臺，指导和帮助社区社会组织参与社区社会管理和公共服务，规范社区社会组织的服务，促进社会服务社区化，从而有效搭建起“社区社会化”的服务平台。同时，调研中也发现，成都不少社区社会组织居民服务中心已充分发挥其平台性的资源整合服务功能，如玉林街道YLDL社区的社会组织居民服务中心、晋阳街道JY社区的社区社会组织孵化（居民）服务中心等。

（三）主体实施：多元参与，合同购买

社区、社会组织、社会工作者作为“三社协同”的核心主体，自然也是实践中推动“三社联动”的真正实施主体。但是，实际中作为公共服务购买主体的，通常是代表社区整体利益的街道办事处，即基层政府的派出机构。这也完全吻合上文中公共服务合同外包理论中作为签约一方的必须是政府的要求。政府是公共服务或物品需求的确认者、购买者和检验评估者，同时是税赋的有效征收者和谨慎的支出者，并享有对合同履行、变更或解除的优益权。实践中，武侯区“项目式”“三社协同”中的购买主体主要是指武侯区各街道办事处，同时街道办事处授权委托相应社区作为购买社会服务的执行人。按照公开、择优、以事定费的原则，通过政府公开招标、竞争性谈判、比选、委托等方式将社区公共服务和社会管理事项交给社会组织、志愿服务组织，以及其他符合条件的社会力量来承接。与此同时，社区作为政府购买社会服务的项目执行人，应严格按照《武侯区关于社区平台购买社会服务的指导意见》规定执行，接受区政府采购办、政府采购中心等相关部门的监督。

在实际操作中，一方面，鼓励多元参与。武侯区充分发挥社区居委会、社会组织、社会工作者、社区基金会、专业社工及社区居民群众等多元主体在社区治理中的协作共进、参与共享作用，真正实现“三社协同”主体的多元化。同时，大力推动社会组织等各类社会主体以竞争性方式承接社区公共服务，满足居民服务需求，实现社区服务的“社会化”。此外，还积极推动政府行政管理、公共服务与多元治理有效衔接和良性互动，努力实现社区建设从社会管理向社会治理转型。另一方面，创新参与机制。武侯区充分发挥社会组织、驻区单位等社会资源在社区治理中的链接作用，逐步形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体，社区社会组织、志愿服务组织和驻区单位等共同参与的社区治理新机制。其主要体现在两点：一是积极探索社会资源参与社区治理机制。根据各类社会资源的特色与优势合理界定其在社区治理中的定位和责任，坚持社会协同、资源共享理念，以提升社区治理水平为目标，探索创新社会资源参与社区治理的工作机制，推动形成“三社联动”主体多元化的新格局。二是积极探索建构社区协商共治新机制。围绕“多元参与、协商共治”的思路，探索社区不同主体、多种协商制度和机制之间的关系和关联方式，完善社区协商共治机制，培育协商共治体系、拓宽协商共治渠道，形成社区“多元共治，协同善治”的有效路径和模式。在此，笔者结合武侯区JY社区案例，对其445“三社协同”做法进行阐释。endprint

〔案例〕 JY社区“三社协同”的445机制探索。武侯区JY社区地处成都市五大花园地区，属于城郊结合部，面积0.85平方公里，现有29个居民住宅小区，涉及269栋房屋586个单位及居民住户14088户，下设21个居民小组，划分为5个二级网格8个三级网格29个四级网格，常住人口15000余人，辖区大型商场2个、商铺近千个。企事业单位有149家、个体经商户914户，流动人口近2万人。社区党委现有党员318名，下设六个党总支，12个党小组。近年来社区始终坚持以人为本，诚信服务，开拓创新，且在实践中结合实际探索出一条“445”做法的“三社联动”路径。

社区两委：4个身份。为实现由“社区管理”到“治理与服务并重”转变，增强工作针对性，JY社区两委从直接管理者换位为服务者、组织者、筛选者和监督者，身份发生重要转变。一是方针政策的“执行者”：抓好社区党建和居民自治的总体结合，重在掌握社区居民的多元化需求；二是基层稳定的“顶梁柱”：抓好社区治理和社区服务的职能结合，以问题为导向，重在解决社区和社区居民的问题；三是社区建设的“推动者”：抓好社区建设和社区创新的机制结合，以项目化方式，重在抓好社区的执行，推动社区发展；四是社区居民的“主心骨”：抓好社区内部和社区外部的资源结合，重在多渠道多方向筹资，解决社区经费不足和人员不足的问题。

社会组织：4个重点导向。依托“社会组织孵化中心”，以“四个导向”为重点，形成了社会组织培训课程体系：社区动员/社区发展、社工实务专项训练（系列工作坊）、项目需求調研专项训练营（系列工作坊）、有效管理者与团队建设、财务建账与NGO账务管理、新媒体项目传播等。其四个重点导向为：一是以居民的需求为导向，以社区动员为支撑，促进社区多元参与，解决社区参与的局限；二是以服务的供给为导向，以创新方法为目的，实施社区工作项目化，提升专业服务能力和水平；三是以服务的管理为导向，以社会治理为重点，解决社区和社区居民的问题，社区服务实现由“政务服务兜底”向“全面服务提升”；四是以成员的发展为导向，以监督评估为方法，增强社区自治功能，促进社区充分融合 。

社工队伍：5项具体措施。JY社区建立了社工队伍“进圈子→长能力→找资源→做项目→建团队→发展组织”的成长机制，通过五项措施为抓手，加强社区社工专业人才教育培训。具体来说，一是着力建立健全制度保障，出台鼓励政策。市区两级出台政策，针对社区专职工作者取得社会工作专业人才资格的，分档次给予补贴，提高社区专职社会工作者待遇水平，加快社区干部专业化、职业化进程。二是积极动员组织人员参考，大力开展考前培训。市区、街道组织社区工作者参加全国社会工作职业水平考试及考前培训。社区两委及社会组织从业人员参考人数约占总参考人数的76%。三是加快专业人才梯次建设，稳步开展督导人才培训，形成社会工作“社工实习员→社工员→社工高级实务→项目主管→初级、中级、高级督导”人才培养体系。四是巩固提升人才专业知识理论基础，持续开展专业人才继续教育，加强实务实训基地建设，将理论知识转化成专业服务能力。依托项目，形成了一批社区社会工作示范项目（健康互助团、居家互助养老/长寿食坊、留住精彩瞬间/寻找最美笑脸、社区科学院/普普乐互助社、悦读人生/乐学社区、知性少女成长计划等项目），有效提升社区社工专业人才服务实践能力。五是以项目落地促进社工机构和人才队伍专业化、职业化发展。采取需求型评估、特色化运作的策略，有针对性地在社区计划生育、居家养老、司法矫正、劳动就业等领域开发专职社工岗位，配备专职社工人员。对实施社会工作实务项目化运作进行规范，并利用公服资金对符合要求的实施项目给予资金支持，充分发挥社会工作服务在重建社会关系、修复心理障碍以及改善生活状态等方面的专业作用。（资料来源：根据调研访谈资料整理而得）

（四）竞争性服务供给机制

为持续激发社区活力，成都市武侯区推行竞争性的服务购买机制，主要包括常规购买方式和应急购买方式。常规采购方式由购买社会服务项目预算金额确定，主要采取以下四种方式：（1）公开招标，项目预算金额在100万元（不含100万元）以上的实行公开招标；（2）竞争性谈判，项目预算金额在100万元（含100万元）以下、20万元以上（不含20万元）的实行竞争性谈判；（3）比选，项目预算金额在20万元以下（含20万元）、1万元（不含1万元）以上的，由街道办事处自行组织比选，实施购买；（4）委托，项目预算金额在1万元及以下的，由街道办事处授权社区，社区委托社会力量承接。而应急购买方式，主要是指因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其他由区业务主管部门认定、经分管业务部门和财政的区领导审定的临时突发性事项可实施应急方式购买社会服务。其主要涉及竞争性谈判和委托两种方式。前者主要指项目预算金额在20万元以上（含20万元）的紧急项目，采用竞争性谈判方式实施购买；后者则指项目预算金额在20万元以下（不含20万元）的应急项目，由街道办事处以“委托”方式组织实施，可直接委托或授权社区委托社会力量承接。

结合武侯区的实践，不同的街道根据实际情况往往采取不同的外包方式。如有的街道是以139项为一个包购买社会组织服务，比如火车南站街道；有的街道根据群众需求，把文体作为一个单独的包实施购买服务，139项中其他事项为另一个包购买社会组织服务，比如浆洗街道。即使是在浆洗街道将文体作为一个单独的包实施购买服务的情况下，还可以细分出不同的发包方式。但是，不论以何种方式打包，其本质都是链接“三社”之间合作的一种机制。在此，以浆洗街道购买服务之实践来阐释“项目式”“三社协同”服务外包机理，详见表1。

一方面，要了解项目基本情况，这是合同签约各方进行合作的前提要件。合同签约主体：一般都是甲乙丙三方。通常，甲方为街道，即发包方和直接委托方；乙方为服务供给方，即接包方；丙方为社区，即委托执行方。依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国政府采购法》与项目行业有关的法律法规，以及成都市武侯区人民政府浆洗街街道办事处公共服务及其他公共服务采购项目（项目编号：WHPGSC2015-0203-13）的《招标文件》，乙方的《投标文件》及《中标通知书》②，甲、乙、丙三方自愿同意签订合同，并履行相应的权利与义务。合同期限：一般情况下，合同服务期限为三年，合同一年一签。服务内容与质量标准：如表1所示，服务内容主要是依据武侯区政府下发的《关于印发武侯区社区纳入政府购买政务服务事项的基本指导标准的通知》（下文简称《通知》）中规定的139项政务服务事项划定，其质量标准也是按照这一《通知》中的规定要求进行提供与验收。服务费用及支付方式：通常以一年或一季度为单位进行支付。具体服务费支付方式为：按照乙方在季度测评中的考评情况，经丙方作为监管主体签注意见后，根据各社区分配购买经费的实际金额，甲方按季度以转账方式拨付购买经费；签订合同乙方进驻后（通常为10日内），甲方将预拨付当季度首付款，下一季度将根据上季度该组织绩效考评得分，视情况补扣上度预拨付经费。履约保证金及质量考评经费：通常，乙方按服务费用的5%缴纳履约保证金，乙方完全履行协议约定的项目要求后，甲方一次性无息退还履约保证金。服务费用的10%作为质量考评经费，乙方完全履行协议约定的项目要求后，甲方根据绩效考评结果，按考评办法发放质量考评经费。人员配置及要求：乙方依法承接原社区政府购买服务供应商——成都市武侯区浆洗街街道各社区居民服务中心工作人员（通常为5-9人），乙方如调整工作人员岗位及数量，须保证不影响工作秩序和质量。乙方还应保证每个进驻社区至少派驻一名专职管理人员（具有助理社会工作师及以上资质）。乙方保证半年内不违反劳动法律法规自行开除相关工作人员，相关工资待遇应保持不变，社保、公积金等按国家政策调整。endprint

另一方面，在服务购买及具体流程方面，大致遵循“居民个体/社会组织提出申请——服务项目申请评估——提供服务——服务绩效评价——后续跟踪反馈”的服务流程。其中，在“服务项目申请评估”环节，针对个体服务，主要从“是否有针对性、可持续性”“服务记录、汇报工作进程”和“开展阶段性总结”等方面评估；针对社会组织服务，则主要从“专业技巧指导”“团队能力建设”“服务资源共享”“社会资源链接”等方面评估。而在“服务绩效评价”环节，前者主要从“服务对象的能力建设”“持续的帮扶资源”以及“预期的目标实现程度”等方面评价，后者则主要从“运行质量”“实现情况”“组织管理”“预算考核”等方面评价，如图3即为一社区社会组织居民服务中心的服务购买流程图。

此外，不少社区党委还按照武侯区社区网格化治理改革的总体思路，结合本社区实际，立足于社区发展，以“三社”互动为引擎，积极探索推行“6+1”（六大运行机制+社区微基金）社区社会组织培育发展工作法，如YLDL社区就通过该方式培育引进了近20家社区社会组织，培养了各类草根社团70个。他们以社区居民需求为导向，广泛开展养老扶幼、公益慈善等服务，极大地丰富了社区服务内容，有效地促进了居民自治、和谐共融。

（五）经费保障与监督机制

在购买社会服务经费方面，武侯区根据社区实际户数、院落性质等情况核定政府购买网格内政务服务经费③，其标准为：每户按照社区自治院落100元、单位院落50元、物管院落60元、涉农社区散居院落70元的核定标准。同时，在经费监督方面，武侯区以合理放权社区，增强社区发展活力，提高社区治理水平为目标，加强区、街道两级对购买社会服务资金的“全过程、多方位”监管。“全过程”监管主要包括对购买服务资金的前期审核、中期发放与后期绩效考核等阶段的监管；“多方位”监管涉及区、街道、社区及社会组织等不同主体在资金使用过程中各个维度上的监管。

（六）持续学习机制

鉴于当前我国“三社联动”整体还处于实践探索阶段，成都市武侯区在先行先试的过程中，始终保持一种开放学习的姿态，以不断完善与提升其“三社协同”绩效。2014年成都市成立了由党委、政府主导的村政学院、社会组织学院、城市社区学院，加强培养党政干部、基层工作人员、社会工作者的针对性和系统性，初步形成有地方特色的基层治理人才教育培训体系。如成都城市社区学院就以“社区两委会”成员及社区工作者为主要培训对象，围绕社区治理能力和服务水平提升安排培训课程内容，通过课题教学、案例分析、现场实训、研讨互动、考察学习等方式，提高社区工作者从事社区治理、社区公共服务等方面的能力和素质。

四、简要评介：成效与不足

公共服务合同外包与购买是新时期、新常态下政府公共服务提供方式变革的有效工具之一。它是构建社会主义市场经济良序与绩效的关键，有利于政府更好地下放权力，精兵简政，建立“小政府，大社会”的服务型政府。其规范化、制度化的合理实施必将创造竞争，激发社会活力，是推进政企社合作、优化政府公共服务供给的内在需求，也是应对外部环境变革的客观需要 〔3 〕。成都市武侯区“三社协同”的实践与探索，不仅丰富多彩，而且成效显著。社会组织与社会工作者的活力得到很大程度的激发，“三社协同”参与社区服务与治理创新取得制度性的突破，特别是“以项目为纽带”激发社区多元主体参与的协同模式创新，在一定程度上引领了武侯区乃至成都市的“三社”活力。但是，任何新生事物都不是一蹴而就的，肯定也存在着诸多新情况、新问题，有待正视。

（一）主要成效

在参与平台与空间拓展方面，社会化的参与平台与空间得到充分拓展。社会组织、专业社会工作服务机构通过社区这一平台有效承接起政府购买服务项目，广泛参与社区公共服务，并以此为平台，持续延伸服务链条，丰富服务内容，提升服务水平，初步形成了政府购买引导、社会多元参与、专业组织服务的社区服务供给新格局。特别是在实施社区公共服务和社区公益创投项目方面，2014-2015年成都市投入1290万元支持开展367个社区公益创投项目；举办“三社联动”公益洽谈会，为社会组织参与社区治理创造展示空间，搭建供需对接平台；建立成都12349居家养老服务信息化平台和成都96118家庭服务平台家政服务信息平台，促进“三社协同”网络化、信息化、智能化。

在多元主体参与方面，社会化的多元主体参与得到快速发展。通过培育扶持、带动提升等举措，本土社会组织得到了快速发展，截至2016年3月武侯区社会组织总数达到了1127家，位列全市第一。全区社会工作者人数总量近1500人，其中通过全国社会工作者职业水平考试的人数逐年递增。在2015年度成都市社区公益创投活动中，共有58家社会组织申报了88个项目，参加申报的社会组织数量比去年增加了1倍，申报项目总数同比增加了107%。例如，在实施社会工作服务項目方面，2013年以来成都市级财政拨付专项资金1100万元，项目100余个。特别是近两年，成都各区（市）县投入4000多万元购买社工实务项目。在实施社会组织扶持和发展项目方面，建立了成都市社会组织培育发展专项资金，每年投入2000万元，重点支持行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织开展公共服务和社会治理项目。相关统计资料显示，自2014年以来成都市社会组织开展各类社会服务公益项目达1万余项。

在社会组织培育方面，在市区层面，成都市整体改革社会组织登记制度，支持有发展潜力的备案社会组织登记转化为专业性强、运作规范的社会组织。积极动员社会力量兴办城乡社区服务类、文化类、公益慈善类社会组织和行业协会，分级培育行业类和公益性社区服务类社会组织，分系统构建社会组织服务平台。截至2016年3月，成都市直接登记的社会组织达667个，城乡社区服务类社会组织达2537个。endprint

在社工人才队伍建設方面，大力推进社工专业人才队伍建设和志愿者参与。在市区层面，成都市建立了社区专职工作者职业水平补助制度，对获得社工职业水平证书者分等级按月给予200-800元不等的职业补贴；探索社工考试认证制度，提升基层社会工作者专业水平；推行“社工+志愿者”运作模式，探索建立志愿服务激励回馈机制。

在社区社会活力激发方面，社区治理创新活力得到充分展示。通过实施政府购买服务，成都市武侯区成功地将政务服务从社区两委剥离，从制度上斩断了社区的行政化依赖。通过梳理《社区党组织履行职责事项》《社会居委会依法依规履行职责事项》《社区居委会依法依规协助政府工作事项》三份清单，进一步厘清了政社边界，促进了政社分离，推动了社区“还权”“赋能”“归位”，使社区自治活力得到充分激发，为“三社联动”社会化参与机制建设奠定了坚实的基础，为深化社区治理创新提供了有力的保障。

（二）存在的不足

第一，存在“运动式治理，活动式服务”的非持续性问题，长效机制有待观察。从根本上说，项目式治理具有运动式、活动性的特征，而当前成都市武侯区通过政府推动的“项目式”“三社协同”社区治理模式，虽取得很大成效，但其规范化、制度化、常态化的长效机制还有待观察。

第二，存在社会组织民间性弱化、草根性缺失等发育不足问题。实践中，武侯区“三社协同”中的绝大多数（社区）社会组织一旦成为“正式组织”后，其民间性、草根性等则会相继出现“弱化”或“缺失”现象。为此，要逐步探索一种有效预防原有或新成立的（社区）社会组织一旦成为“正式组织”就缺乏民间性和草根性特征的“治疗”机制。此外，还存在社会组织主体相对较少、规模相对较小、类型相对单一，且自生能力相对较弱、发育相对不充分等问题，这些都是影响社会组织参与“三社协同”乃至社区治理的重要约束变量。

第三，存在社会工作者尚未步入正轨的问题，还需磨合。实践中，成都市武侯区的大多数社会工作者相对较为年轻，实战经验与人生阅历尚不丰富，在面对基层社区纷繁复杂的种种问题时还略显不足，难以完全胜任。为此，社会工作者及其机构负责人在与基层社区、社会组织等合作时，既存在如何正确处理好双方或多方的利益结合点、寻找合作空间的问题，也存在如何保持自身做事的独立性和空间性等问题。此外，社区工作从特定人群服务到推动社区组织，再到整体社区环境营造，对社工及其组织等都提出更高要求，社会工作者需要具备从协助群体改变到推动社区乃至社会系统改变的思维和能力。

第四，存在经验能否推广与复制的问题，这一点有待商榷。实践中，成都市武侯区“项目式”“三社协同”的一大特色就是大力度地将政府部分公共事务通过服务购买的方式“转嫁”给社区，这需要地方领导层具有改革创新的魄力与决心以及对其现实推动高度支持。这在其他地方能否如愿以偿，有待商榷。此外，合同（契约）外包作为一种广泛采用的公共服务市场化改革工具或方式，其总是容易产生回扣与欺诈的诱惑的环境 〔7 〕194，对其中间可能产生的种种腐败或其他不当行为，应有所警惕与预防。

五、结语

从根本上来说，“三社协同”的基层主线是政府出资购买专业服务，社工机构及专业社会工作者以社区为基点，根据社区居民需求提供专业社会工作服务，社区居委会作为合作方和支持方，参与到各种服务中，实现政府公共服务职能的优化调整、专业社工服务的有效供给和居民多元需求的尽量满足，构建起多方互动合作、沟通有无的社区发展支持网络。无论如何，“三社协同”作为现代城市社区治理的一大重要抓手，不仅是一套低成本、高效益的社区改革与创新方案，而且更是结合中国国情，将社区改革与创新、社区社工人才队伍建设、社区社会组织与社会工作发展和政府购买服务相结合的综合系统解决方案。尽管其在某种程度上还存在诸多问题，但是，这一高效廉价的社区治理综合系统解决方案不仅能够完全符合现代社会基层治理创新改革的方向目标，而且凭其既适用于经济发达地区、也适用于经济欠发达地区的优势，在很大程度上具有全国范围内广泛推广与复制的可能性与可行性。因此，只要因地制宜，用得其所，必能适得其效。

注 释：

①社区也是一种特殊的社会组织，社区经由社会组织的发展而发展。在根本上，社区建设、发展与治理和社会组织有着密不可分的天然联系。

②本项目的《招标文件》《投标文件》《中标通知书》等均为合同的组成部分。详细技术说明及其他有关合同项目的特定信息由合同附件予以说明，合同附件参见武侯区政府发布的相关文件。

③在此需说明的是，武侯区将“三社联动”与社区网格化治理机制改革创新结合起来协同建设与推进，其在强化社区网格治理机制改革工作方面的经费保障标准为：每年度5000户（含5000户）以下2万元，5000户至10000户3万元，10000户（含10000户）以上4万元。而购买社会服务经费的标准则是根据社区网格治理机制改革工作运行的情况，适时适当调整政府购买网格内政务服务经费标准。

参考文献：

〔1〕王向民.中国社会组织的项目制治理〔J〕.经济社会体制比较，2014（5）.

〔2〕罗纳德·J.奥克森.治理地方公共经济〔M〕.北京：北京大学出版社，2005.

〔3〕原 珂.从“承接”走向“合作”：探析行业协会与地方政府部分职能转移的合作〔J〕.当代经济管理，2015（12）.

〔4〕陈为雷.社会服务项目制的建构及效应分析〔D〕.天津：南开大学，2013.

〔5〕项目管理协会.项目管理知识体系指南〔M〕.王勇，张斌，译.北京：电子工业出版社，2009.

〔6〕渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制〔J〕.中国社会科学，2012（5）.

〔7〕乔治·弗里德里克森.公共行政的精神〔M〕.张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

〔8〕原 珂.中国城市社区冲突化解与治理机制探究〔J〕.行政论坛，2017（2）.

责任编辑 周 荣endprint