保山市政府产业投资引导基金运行现状的调查与思考

【摘要】目前，随着我国经济增长进入换档期，各级地方政府财政收入也随之放缓，部分地方政府偿债能力有所下降，使地方政府的举债产生了较大困难，地方政府的融资渠道受到明显约束。为开辟新的地方政府融资渠道，满足经济稳增长的资金需求，一种具有股权融资性质的，以支持地方产业发展为目的产业投资引导基金，作为地方政府的新型融资模式正受到广泛关注。本文以地方政府成立的浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金为视角，对政府产业投资引导基金的运作进行调查与分析，并从促进地方产业发展，规范基金运行的角度出发，提出相关政策建议。

【关键词】政府产业投资 基金 调查 思考

近年来，随着我国经济体制改革和金融产品创新的推进，产业投资基金作为投资基金的一种新兴模式在我国金融市场上发展较快，特别是在国家政策以及资金的支持下，各地方政府也纷纷成立了各种政府性产业投资引导基金，设立主体包括省级、市级和区县级单位。目前，政府产业投资引导基金作为地方政府一种新型融资模式正受到了广泛关注，成为了地方政府拓宽融资渠道、缓解政府资金压力、支持产业发展的重要举措，在引导社会资本有序投资、推动地方产业发展、缓解非上市企业融资难题、加强政府与社会资本的合作等方面发挥出了积极作用。与此同时，各银行业金融机构通过撮合交易、LP入股、提供财务顾问、资金托管等方式积极参与政府产业投资引导基金的设立。但与国外相比，我国政府产业投资引导基金起步较晚，目前还处于探索发展阶段，从产业投资引导基金实际运行情况看，各政府产业投资引导基金在基金规模的界定、基金的结构、基金的绩效评价及管理机制等方面还存在一系列问题，需要对此进一步研究和探讨，建立和健全相应的政策体系，推动产业资本和金融资本的融合，充分发挥出产业投资引导基金在地方经济发展中的应有作用。

一、引言

政府产业投资引导基金是指由各级地方政府财政投入资金，以财政预算安排的形式，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资于经济社会发展中的重点产业和薄弱环节，支持其相关产业及薄弱领域的发展，在产业成熟后，通过上市、股权转让等方式退出，以达到优化产业结构、推动产业升级，促进经济持续健康发展的专项資金，其组织模式主要有公司型、契约型和有限合伙型，从目前各类政府产业投资引导基金实际运行情况看，政府产业投资引导基金按照政府引导、市场运作、专业管理的基本原则进行运作，其目的是实现财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中的转变。从产业投资引导基金的运作流程看，主要包括募集、投资、管理和退出四个阶段。即政府产业投资引导基金在进行投资运作中，在投资前期募集资金，经项目评估后，筛选投资项目，在目标企业及项目符合投资要求时，投入资金并参与企业管理，最后在达到预期的资产增值目的后，选择通过合适的方式退出资金。

我国政府产业投资引导基金虽然起步较晚，但在国家政策及资金的大力支持下，各地方政府产业投资引导基金发展速度较快，基金规模不断扩大，基金种类不断增加，已形成了不同特点的产业基金类型。特别是自2015年以来，财政部通过整合相关资金，出资分别设立了国家中小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金，并通过出台优惠政策吸引民营及国有企业、金融机构、地方政府共同投入资金，从而使基金总规模分别达到了600亿元和400亿元。截止2016年末，我国新成立政府引导基金442家，管理的基金总规模达36000亿元，基金平均募集规模为80亿元左右。政府产业投资引导基金的设立在提高财政资金的使用效益以及发挥财政资金杠杆作用等方面具有较好的示范效应，它能够充分引导社会资本投资政府的重点产业项目，发挥政府对产业项目的支持引导作用。

二、保山浦发滇西扶贫投资发展基金运作情况

保山市于2016年7月携手浦发银行共同成立了保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金（以下简称浦发基金），用于支持全市扶贫开发工作。该基金是由上海浦银安盛资产管理有限公司代表浦发银行作为优先级有限合伙人出资69.97亿元，保山永昌农业发展有限公司代表市人民政府作为劣后级有限合伙人出资30亿元，浦银（嘉兴）股权投资管理有限公司作为普通合伙人出资300万元，基金总规模达100亿元。该基金的设立将进一步拓宽扶贫项目融资渠道、助推保山市脱贫攻坚，促进贫困群众尽早实现脱贫致富，对全市实现跨越发展意义重大。

（一）浦发基金设立背景及组织模式

保山市位于云南西部边陲，属滇西边境片区，集边疆、民族、山区、贫困“四位一体”，农村贫困面大、贫困程度深、贫困面广仍然是制约保山市经济发展的最大短板。而解决区域性整体贫困，仅依靠现有区域内的财政收入和上级转移支付资金，难以保证扶贫工作的全面开展。因此，为拓宽投融资渠道，加大金融支持扶贫项目的力度，保山市在浦发银行与云南省人民政府设立1000亿元云南浦发扶贫投资发展基金的背景下、市政府与浦发银行设立了100亿元滇西边境片区扶贫投资发展基金，作为云南浦发扶贫投资发展基金的平行子基金。截止2016年末，该资金已全部到位。

从基金组织结构上看，该基金主要采取有限合伙型组织模式，即浦发银行投资定向资产管理计划69.97亿元，该定向资产管理计划认购新成立的保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金的优先级LP份额，优先级LP占基金份额的69.97%；保山市永昌农业发展有限公司代表保山市人民政府出资30亿元，认购此基金的劣后级LP份额，劣后级LP占基金份额的30%；浦银（嘉兴）股权投资管理有限公司作为GP，出资0.03亿元，占此基金份额的0.03%。上述几方共同出资100亿元设立有限合伙企业——保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金（有限合伙）。

（二）浦发基金运作流程

从基金运作流程看，浦发基金定向用于保山市政府扶贫开发项目，所投资项目对应政府购买服务目录，由保山市人民政府授权相关政府职能部门作为采购人，履行政府购买服务流程，并将采购资金纳入保山市财政预算。扶贫基金前3年不安排还款退出，从第4年开始，保山市政府以政府采购资金支付给项目实施主体，由项目实施主体归还基金投（融）资资金，浦发银行理财资金则通过减持基金份额实现退出。该基金存续期为10年。基金年融资成本，前3年为固定利率，即不超过6.9%/年（不含税）；后7年实行浮动利率（根据市场情况而定）。按季支付使用成本。从基金存续期的第4年起，逐年分期还本，还款比例依次为10%、10%、15%、15%、15%、15%、20%。endprint

1.政府授权市扶贫办作为市级政府购买服务采购主体，对保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金支持的项目进行统一购买，采取单一来源采购方式，向市基础设施建设投资有限责任公司进行政府采购，并签署政府购买服务协议，由市基础设施建设投资有限责任公司作为项目实施主体。

2.市基础设施建设投資有限责任公司申请使用本基金，需填写《保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金项目用款审批流转表》，报经市级政府采购部门、市扶贫办审核签署意见后，向浦发银行经办机构发送用款审批流转表及所涉及的项目材料。在取得市级政府采购部门、扶贫办、浦发银行授信部、信托公司放款审核同意后，市基础设施建设投资有限责任公司向基金投资决策委员会办公室提交用款申请，基金投资决策委员会办公室形成基金拟投资项目的议案提交基金投资决策委员会，基金投资决策委员会同意后，信托公司予以发放信托贷款。

3.信托公司放款前，市政基础设施建设投资有限责任公司与信托公司签订《信托贷款合同》，由信托公司拨付资金到市政基础设施建设投资有限责任公司。市政基础设施建设投资有限责任公司则按照基金投资决策委员会同意的投向项目使用资金，并与各县（市、区）指定的与之合作的国有公司签订合同，将基金支持的项目对应划分到各县（市、区）指定的与之合作的国有公司，下拨资金后，由各县（市、区）指定的与之合作的国有公司组织实施项目。

4.市建投公司和县（市、区）指定的与市建投公司合作的国有公司按规划设计、质量标准、时间进度实施项目，项目竣工后由各级行业主管部门组织验收，对项目实施主体提出的政府购买服务资金拨付申请进行审核，按照政府购买服务协议，各级财政根据预算安排，将政府购买服务资金拨付至购买服务主体（各级扶贫办或各行业主管部门），购买服务主体向市建设公司支付购买服务资金，市建设公司收到购买服务资金后，按《信托贷款合同》及时向信托公司还本付息。

5.县（区）财政如不能按政府购买服务协议如期支付政府购买服务资金，则由市财政将按照基金投资决策委员会的决定，依照县（区）承诺实行预算扣款，以支付县（区）应支付的政府购买服务资金。市建投公司则按月向市财政局、发展改革委、扶贫办、金融办、审计局、基金投资决策委员会、上海浦东发展银行昆明分行等单位报送基金支持项目进展及资金使用情况。

（三）浦发基金投资运行现状

作为政府产业扶贫基金，保山浦发滇西边境片区扶贫投资发展基金在投资运行过程中，遵循“精准扶贫、精准脱贫”的原则，重点支持贫困地区交通、水利、电力、能源、生态环境建设等基础设施和文化、医疗、卫生等基本公共服务领域，重点支持带动贫困地区建档立卡贫困户的主导产业、优势产业、农业现代化以及新型农业经营主体发展规模化生产以及贫困地区休闲农业、传统手工业、乡村旅游、农村电商等特色产业。

从基金支持的项目看，目前，保山浦发基金共支持28个项目，包含保山市一区三县一市72个乡镇的扶贫建设项目。其中市级打包水利项目1个、园中园项目1个，隆阳区7个、施甸县6个、腾冲市3个、龙陵县6个、昌宁县4个。计划总投资147.4亿元，优先级基金投入为76.5亿元，按行业分：产业发展6个17.9亿元，基本公共服务12个26.5亿元，水利基础设施1个6.9亿元，生态建设与环境保护8个20.5亿元，其他3个4.7亿元。

截至目前，该基金支持的28个项目包中含有的3147个子项目，已完成选址3105个，落实土地3065个，完成测绘、地勘1600个，完成方案初步设计1132个，完成项目施工分包395个，完成施工图设计131个，开工113个。项目建设内容涉及农村饮水、水源地保护、供水连通、教育、医疗卫生、文化体育、生态建设、环境保护、农业发展、产业园区基础设施建设、直过民族帮扶及少数民族扶贫等方面。

三、保山浦发扶贫投资发展基金运行需关注的问题

（一）基金的使用效率有待进一步提高

目前，各地方政府积极主导设立政府产业投资引导基金，使基金的规模不断扩大，但与此带来的是各类基金存量过大，基金的使用效率较低。主要原因：一方面，在政策红利的驱动下，各地方政府在设立产业投资引导基金存在盲目跟风的现象，对如何利用好产业投资引导基金缺乏科学规划。另一方面，投资缺乏政策引导和约束，影响基金作用发挥。从基金运行过程看，基金投资与发展地方特色产业、支持企业发展的政策上缺乏有机衔接。基金公司过多地追求高收益，对当地经济发展的需要考虑欠妥，特别是对地方产业链延伸和产业配套发展项目不能形成有效支持。同时，个别基金投资缺乏投资约束，投资进度不均衡，投后管理及增值服务跟不上，影响引导基金作用发挥和产业加快发展。

（二）资金来源较为单一，社会资本参与的积极性有待提高

从目前基金的组织模式及运行情况来看，政府产业发展基金的资金来源比较单一，除政府财政外，主要依赖金融机构出资，其中又以银行理财资金为主要资金来源渠道，而其他社会资本的参与度较低。由于政府产业投资引导基金在运行期间多为封闭式，无法随时交易，决定了投资者要承担较大风险，当宏观经济出现波动后，收益往往难以得到保障，如果政府政策出现变动，也可能造成项目的贬值或终止，给参与的社会资本带来不确定的风险。而银行是基金的主要参与者，证券、保险、信托及其他社会资本参与程度较为有限，因此，这种不确定的市场风险、政策风险易在银行体系中积聚，这不仅不利于基金的运营管理，也给银行防范资金风险带来一定的压力。

（三）地方政府债务存在一定风险隐患

根据《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第十三条规定，投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则运作。政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。但在实践操作中，政府却充当了债务人的角色，承担了“还本付息”的责任。由于一些公益性项目的收益较低，很难吸引到社会资本参与，其偿债来源仍然主要依靠政府财政支出，这种方式变相延长了债务的还款期限，增加未来政府债务风险。

四、政策建议

（一）加强资金的使用管理，减少基金投资的盲目性

在基金运作过程中，要确保基金投向贫困县、乡、村的交通、水利、电力、能源、生态环境建设等基础设施和教育、文化、医疗、卫生等基本公共服务，带动贫困地区一定比例的建档立卡贫困户的优势产业和区域行业龙头企业。项目用款流程审核严格按照基金使用管理办法进行监督，根据工程实施进度审核浦发扶贫基金各款项的划拨及支用，确保项目实施主体按照基金投向使用资金，严防资金被挤占、挪用。

（二）引入多种社会资本参与，优化融资结构

通过政策优惠，如税收政策和财政贴息等方式，吸引民间资本进入政府产业投资引导基金，进一步丰富基金的融资主体。除银行、信托、保险外，引入证券、基金、私募以及其他民间机构等多种资本参与，优化基金的股东构成，改善融资结构，提升项目治理结构，壮大基金规模。

（三）加强项目投后管理，规范基金还款机制

银行应与政府有关部门一道，做好基金投后的项目管理工作，督促有关单位加快项目招投标及建设工作，确保项目如期完工，尽早发挥脱贫攻坚实效。同时，为保证基金的退出及收益来源纳入滚动财政预算的政府购买服务资金，银行应持续关注政府购买服务工作的推进，确保政府及时履约。

（四）规范基金运作同，引导基金有序发展

地方政府应尽快出台规范基金运行管理的法规和指引，进一步明确浦发扶贫基金的政策定位，应充分发挥基金规模大、周期长的优势，鼓励其在重大基础项目和社会民生领域的投资。另一方面，要加强监管。对于政府出资或者以融资平台名义出资的情况，要严格按照《预算法》等相关规定，对基金加强监管，避免出现政府财政违规担保、地方政府负债变相扩张或者融资平台变相融资等情况。

参考文献

[1]唐磊.规范地方政府产业投资基金.北京.中国金融.2016.8.

[2]倪和琳等.云南省农业特色优势产业投资基金发展思路.昆明.时代金融，2014.11.

[3]杨念.我国产业投资基金方向研究.武汉.武汉金融.2013.1.

作者简介：范应胜（1978-），男，云南保山人，供职于中国人民银行保山市中心支行，研究方向：经济金融。endprint