谈森林资源差别管制模式

马永波

摘要：综合理论分析和国际经验借鉴，可以看出，从林业可持续发展和发挥森林生态效益方面来看，森林资源的管制是必要的。但管制的产权基础应该是保护公有产权和私有产权不受外界侵犯，而不是对私有产权的干预：管制的对象应该是针对负外部性，而不是正外部性：管制的原则应该是使管制者与产权所有者的目标一致，以实现激励相容。

关键词：森林；资源；差别；管制模式；探讨

综合理论分析和国际经验借鉴，可以看出，从林业可持续发展和发挥森林生态效益方面来看，森林资源的管制是必要的。但管制的产权基础应该是保护公有产权和私有产权不受外界侵犯，而不是对私有产权的干预管制的对象应该是针对负外部性，而不是正外部性；管制的原则应该是使管制者与产权所有者的目标一致，以实现激励相容。

一、调整林业管制的方向，按照森林的区位和产权权属分别对待

（一）加强生态敏感区的采伐管制，放松非敏感区的管制

为了避免生态风险，应加强生态敏感区的森林采伐管制，以最大限度地满足生态需求。考虑到生态敏感区的森林关系到国计民生的特点，应将其全部划归国有。由于国有林的产权和投资主体都是国家，政府对其加强采伐管制属于经济主体内部的经营管理，自然无可厚非。而对于非生态敏感区的森林，应尽可能地划归私人。对于这类森林，在总量控制的前提下，在尽可能落实营林者的林木处置权和收益权的基础上加以管制。建立在生态敏感度差异基础上的森林权属的划分可以有效解决森林生态与经济的矛盾。

为了解决采伐管制中可能出现的委托一代理问题，需要创新管理体制。

（二）放松对私有林的采伐限制，加强林地使用和更新管制

虽然近年来国家林业局和一些地区在微观管理上作了一些调整和改进进，对人工商品林、非林地上营造的商品林和工业原料林在采伐限额、木材生产计划等方面实行单列或优先保证等优惠政策，有力地促进了非公有制林业的发展。但仍然存在采伐申请手续繁杂及采伐指标安排不合理等问题，已不能适应集体林权制度改革后林木林地权属明晰和非公有制林业发展的需要。因此，森林资源管制制度还要进一步改进。

建议取消私有林业的采伐许可制度，代之以采伐申报制度，由营林者根据市场需求和森林自身生长状况对森林进行培育和采伐。同时，要简化采伐备案审批手续，以最大限度地满足人们对木材采伐和利用的需求。从德国的经验可以看出，作为理性经济人的营林者，一般不会因为没有采伐限额就胡乱处置自有的森林。笔者走访的农户大部分也都表示，如果林子是自己的，即使政府不限制，也不會乱砍滥伐，因为自己的资产，还要考虑其持续利用。但是，政府要加强林木采伐后的更新管制。集体林权改革以后，农民拥有了林地使用权，可能会产生可以随意更换林地用途的误区。不允许擅自将林地用于非林耕作或建设，是维护产权分配契约的需要，也是确保森林总量的重要手段。

二、按照森林可持续经营的基准加强结构管制和规划引导

森林采伐的总量控制必须考虑到森林可持续经营的需要。首先，要改革和调整现行的限额编制方法，按照森林可持续经营的准则以及各地实际情况优化森林结构，科学制定采伐规划，以充分发挥森林的生态、经济和社会效益。其次，要探讨针对不同的林龄结构科学确定年采伐限额的理论和具体的可行方法。年采伐限额的制定不能单纯强调每一个区域的采伐量都一定小于生长量，而要依据不同的林龄结构而定，对于成过熟林比重较高的林分与中幼林比重较高的林分应区别对待，前者的采伐量在短期内可超过其生长量，后者则应当严格控制。再次，加强政府部门对采伐行为的技术指导。林学专家认为，每一类树种都有其合理的疏密度，部分林分的最佳密度分别为：马尾松60—80株/亩，国外松20—30株/亩，杉木70—80株/亩，竹林150—180株/亩。适当的间伐有助于提高森林的质量，是协调生态效益与经济效益的有效途径。

三、加强对林业负外部性行为的强制性管制，保护森林资源的财产安全

林业的负外部性主要体现在森林火灾、林木偷盗，以及对天然林的乱砍滥伐。森林防火防盗类似于其他领域的消防和治安，是有效保护森林财产安全的重要措施。作为保护森林产权不受外部侵扰的森林消防和治安，本身就具有公共产品的属性，应该纳入政府统一提供和管理之列。在我国，森林防火引起了政府的高度重视，但森林治安却很薄弱，亟待加强。加强对森林消防和治安的投入和制度建设，杜绝偷伐他人林木，是让人们安心从事林业生产的重要前提，有助于促进林业产权政策的激励效果。

因此，一方面，应加强对森林火险、偷盗及乱砍滥伐天然林行为的管制和惩罚；另一方面应加大对森林消防和治安设施建设的公共投入，为管制有效性提供硬件支撑。

四、对林业的正外部性行为实行激励性管制，实现森林资源管制的激励相容

林业的激励性管制体现为，在营林者提供生态效益的同时应有相应的制度安排使其能得到相应的经济回报。

对于生态区位重要的公益林，如果不能够收归国有，就应该按照市场规则，以营林人乐于接受的补偿标准予以补贴，以经济契约的形式激励营林人的营林护林行为，而不是采取行政手段予以强制。否则，就会陷入理论上的逻辑谬误。因为尽管森林所具有的生态效益为社会所需，但私有营林者本身并没有改善我国生态状况的完全责任，其经营的林木为社会提供了巨大的生态效益并不能成为限制其收益权的充分条件。

对于私有商品林，补贴标准的确定是能实现政府和营林者激励相容。理论上讲，要使政府与营林者激励相容，营林者按限额采伐时的政府收益就要大干营林者超限额采伐时的政府期望收益；同时，营林者按限额采伐的个体收益也要大于超限额采伐的个体期望收益。

政府对按限额采伐的最低补贴标准取决于按限额采伐的自身经济收益、外部效益、政府监管力度和对超限额采伐的处罚力度。在实际操作中，营林者按限额采伐所获得的自身经济收益、政府监管力度（即对超限额采伐行为的查处概率）和处罚力度都比较容易得到量化指标，营林者按限额采伐时所产生的外部效益可以以其减少的外部效益损失来衡量。但由于外部效益的测算难度大，实际操作中可以根据该山场中可以采伐，但由于政策限制而延期采伐或不采伐所造成的经济损失予以补偿，这种补贴标准能够同时兼顾政府和营林者的期望收益。endprint