关于人民银行分支机构人员定位模式可行性分析与思考

杨静

【摘 要】中国人民银行是我国的中央银行，是在国务院领导下制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理的宏观调控部门。总行设在北京，实行公务员制管理；全国各地设有分支机构，实行行员制管理。本文就当前人民银行分支机构、人员定位三种模式进行了分析和比较，并提出了相关的政策建议。

【关键词】人民银行分支机构；人员定位；三种模式；可行性分析；政策建议

一、当前行员管理制度面临的主要问题

1996年，总行本着有利于分支机构事业发展和突出央行分支机构特点的原则，建立了符合人民银行特色的分支机构行员管理制度。这种具有人民银行特色的行员管理制度（简称现行行员制）对央行职能的有效发挥起了重要的支撑作用。但是，随着国家行政体制尤其是公务员制度的改革，现行行员制自身的问题也日渐凸显。

1.法律依据不足。现行行员制是依据1996年总行印发的《中国人民银行行员管理暂行办法》，但“暂行办法”没有上升到类似《中华人民共和国公务员法》的地位和层次，使行员的权利与义务、职位分类、管理机制缺乏有力的法律支撑和保障，缺乏公认的界定标准和充分的履职依据，缺乏社会认可度，从而在地方政府及其相关职能部门、金融机构中的权威性受到制约。

2.制度建设滞后。现行行员制中的一些管理制度如养老统筹、绩效考核、干部交流等制度已不能很好地满足履职的需要。在履职过程中遇到具体问题，只能参照公务员管理的有关规定和行政事业单位的有关制度执行，说服力和公信力不强，在实际工作中有可能面临一些行政复议的问题，影响基层央行形象。

3.考核难以量化。人民银行分支机构绩效工资占工资总额计划的60%～70%以上，但是由于人民银行本身工作的特殊性，可量化的硬性指标很少，给绩效考核的具体操作上带来很大难度，而且缺乏一套科学、合理的考评体系。目前人民银行分支机构普遍实行的仍是与行政职务或专业技术职务相联系的职级分配机制，未能与职责履行情况紧密结合起来，在一定程度上造成分配上的随意性、盲目性，不能充分发挥绩效工资的正向激励作用。

二、当前分支机构、人员定位三种模式优劣比较分析

国务院批复人民银行新的“三定”方案之后，人民银行分支机构和人员定性面临三种选择：一是维持目前格局，完善现行行员制。二是按公务员管理。三是按事业单位管理。现就其优劣进行比较分析。

1.从人民银行整体履职和运行管理的角度看。现行行员制实行20年来，对央行分支机构职能的有效发挥起了重要的支撑作用，从总体上讲适应中央银行履职的要求，对于推动分支机构在贯彻执行货币政策、维护金融稳定及提供金融服务三大职能方面发挥了积极的作用。但目前尚不够完善的行员管理模式随着国家公务员制度的实行，对于调动干部职工履职积极性，提升履职效能产生了一些不利的影响。实行公务员管理模式，总行与分支机构上下对应，便于总行统一指导和管理，有利于宏观调控职能的发挥、统筹协调金融机构以及与政府职能部门改革对接。事业单位管理模式，在干部管理上实行聘任制，总体上讲呈现更多的灵活性，在一定程度上可以调动员工的积极性。但人民银行分支机构若完全按事业单位管理，它的地位、权利和手段等难以与之所承担的职责和任务相匹配，难以高效有力地履行人民银行分支机构所承担的行政管理职责，不利于人民银行职能的充分发挥。

2.从干部人事管理的角度看。现行行员管理模式既可设置行政领导职务和非领导职务，又可设置专业技术职务，为干部晋升提供了多种渠道和平台，在一定程度上调动了分支机构干部职工的积极性，适应了人民银行履职的需要。但在绩效考核方面，由于可量化的考核指标不多，尚未形成完善的考核指标体系，在对占工资总额70%左右的绩效工资考核分配时，难以做到客观公正，影响了部分干部的积极性。实行公务员管理模式，法律依据比较充分，相关制度比较规范，对于加强干部职工的管理有积极的作用。但在职务设置上实行单轨制，淡化对专业技术职务评聘，一定程度上也制约了人才队伍的成长和发展。事业单位在干部人事管理上有着较强的灵活性、自主性和较为宽松的发展环境，有利于调动干部职工履职的积极性和主動性，最大限度地发挥其聪明才智。但事业单位缺乏一套完整的人事管理法律法规，在干部任免、工资晋升、职称评聘等方面的制度建设也相对滞后，而且没有非领导职务的设置，在干部晋升方面有一定局限。

3.从财务管理体制的角度看。人民银行实行全科目全账户预算管理，有利于规范财务行为，强化人民银行依法履职意识。但人民银行现行财务管理也存在一些不足，预算编制难以做到与实际相吻合。财务预算难以调整，《中国人民银行财务制度》规定“人民银行的财务预算经财政部批准后，在年度执行过程中，一般不作调整”，在实际工作中，财务指标下达后，基层行根据实际情况，往往需要对财务预算进行调整。但由于指标下达较晚，因此调整指标申请更晚，再需经过逐级上报总行，由总行向财政部申请调整，时间长、环节多，在一定程度上影响了工作的高效有序开展。公务员实行的是“报帐制”，财务管理相对于人民银行的全科目全账户预算管理办法有着较强的灵活性，有利于分支机构编制预算，统筹安排，合理使用调度资金。但是在没有财政拨款的情况下，不能先支出，后报帐。事业单位实行全额拨款、差额拨款、自收自支，这种预算管理办法具有预算编制较为准确，便于管理，使用灵活等优点。但也存在一些明显缺陷：诸如预算编制不全面，预算外资金与预算内资金相脱节；预算执行缺乏分析考核制度；支出预算缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制，不利于节约型机关的建设。

4.从员工工资福利的角度看。从总体上看，人民银行分支机构在职职工工资水平略高于当地公务员工资水平，这是基于人民银行现行工资管理实行行政职务工资和职称工资就高的“两条线”运行模式的结果。但部分经济发展较快的地区，由于当地政府出台的公务员津补贴政策比较多，作为“条条”管理的人民银行分支机构不能享受当地政府的一些优惠政策，使员工收入与当地公务员相比有一定差距。公务员管理实行单一的职务工资制度，这对于人民银行分支机构执行专业技术职务工资的员工来说，其工资收入有所下降。事业单位职工的工资收入普遍比公务员低，不利于调动员工的积极性。endprint

5.从员工养老统筹的角度看。目前，人民银行分支机构行员实行系统养老统筹，分支机构可以根据职工的总收入提取养老保险，统筹管理，合理实施。但人民银行现有人数众多的离退休职工，系统养老的缺口已经显现，统筹资金的支付压力越来越大。2014年10月国家施行机关事业单位养老保险改革以后，公务员制和事业单位职工按照个人缴纳工资收入的8%，单位缴纳20%的比例参加养老保险，退休后由地方社保部门支付退休工资，具有组织机构健全、管理规范、监督到位、调剂面大，保障力强等特点。对单位和个人均无养老压力，退休生活待遇也得到了有效保障。

6.从专业人才队伍建设的角度看。现行行员管理制度实行的是行政职务和专业技术职务双轨运行的管理模式，这種模式能够互相促进、互相补充，既能为管理型人才提供了高效履职通道，也能为专业型、技术型人才成长搭建平台。实行公务员管理模式，突出行政职务，干部晋升渠道比较单一，形成千军万马过“独木桥”，不利于专业人才的成长。实行事业单位管理模式，专业人才可以得到有效配置，有利于干部队伍的发展和各项工作的顺利进行。

三、政策建议

经过初步的调查研究和分析比较，我们认为，人民银行分支机构和人员定性，应选择完善现有的行员制。

人民银行现行行员制实行20年以来，发挥了积极的重要的作用，既可执行行政职务工资和职称资就高“两条线”运行的工资管理模式，又可在行员录用、干部管理、人才队伍建设等方面呈现较多的灵活性。特别是为分支机构干部队伍的成长、优秀人才的脱颖而出创造了良好的环境，基层干部职工是比较满意的。但须在以下几个方面需进一步完善：

1.明确行员的法律地位。应完善1996年出台的行员管理暂行办法，使行员制既有公务员的地位和权威，又有事业单位的灵活性，而且能得到国家法律层面的支持和社会各方面的认同。

2.完善干部管理制度和考核评价体系。在制度建设上，基于人民银行既具有管理职能，又具有服务职能的双重属性，以及分支机构干部队伍呈现的多样化特点，应逐步完善与之相配套的规章制度；在内部管理上，结合人民银行履行职能的需要，建立和完善科学的考核评价体系。

3.完善工资、养老统筹管理体系。通过明确行员地位，建立既有公务员特点，又有事业单位工资灵活性的行员制工资管理体系；鉴于国家改革的大形势，建立具有央行特色的养老保险制度和独立运行管理的职业年金体系。endprint