对公办高校总会计师两重性的思考

乔春华

摘要：公办高校总会计师具有所有者委派的监管者和高管层的理财者的两重属性，需要向所有者（委派者——政府——人民的受托者）和高校内部报告工作。由于主管财务的副校长不具有监管职能，因此，要单独设总会计师岗位。高校总会计师的两重属性，既有很大的政治责任，又有很强的理财专业能力，因此，需要严格和精细的遴选机制。

关键词：公办高校 总会计师 两重性

一、中国公办高校总会计师的两重性

（一）所有者（政府为人民的受托者）委派的监管者属性

据笔者考证，率先提出政府委派公办高校总会计师的规章是2000年9月7日财政部、监察部印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》，该文件指出：“从改革会计人员管理体制入手，由政府部门或产权单位作为所有者，向国有单位或集体企业委派会计人员，受委派人员代表委派部门监督被委派单位的会计行为和经济活动，并在业务上受被委派单位领导，通过会计核算参与其内部管理。”

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第58条规定：“完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。公办高等学校总会计师由政府委派。”《高等学校总会计师管理办法》第七条规定：“总会计师由学校主管部门负责选聘、委派。”关于这一点，国外也有先例。原复旦大学校长、曾任英国诺丁汉大学校长的杨福家指出：“校长有权力任命副校长，但是有两个人不能任命：财务长和教务长。执行校长是校委会选举的，财务长也是由校务委员选举的，然后推荐给校董会任命。还有管教学质量控制的教务长也是校务委员会选举的。……质量控制不在校长手里，财务权也不在校长手里。不像内地大学的财务长，如果不听党委书记或校长的话，马上就会被换掉。可是在诺丁汉大学，财务长工资很高，依法办事，只要他不违法，校长拿他没办法，因为他对校务委员会负责。教务长也是如此，哪像我们这里，一切都掌握在一个人手里，尤其是财务都捏在手中，权力集中，当然容易滋生腐败。”

从上述第58条可以看出，政府为了“完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务”，“公办高等学校总会计师由政府委派”，因此，政府委派高校总会计师性质上定位于政府监管。

（二）高管层的理财者属性

《高等学校总会计师管理办法》第二条规定：“高等学校设置总会计师岗位。总会计师为学校副校级行政领导成员。”第三条指出：“高等学校总会计师协助校（院）长管理学校财经工作，承担相应的领导和管理责任。”这两条界定了总会计师为高校高管层成员。

第十条规定：“总会计师按国家有关法律、法规、规章和制度的要求组织领导学校的财经管理和会计核算工作；参与学校重大财务、经济事项的决策并对执行情况进行监督。主要职责如下：①负责会计核算和财务报告，确保会计信息的真实和完整；②负责财务管理，包括预算管理、筹资管理、资本管理（包括投资管理）、资金管理、成本控制、绩效评估等；③参加学校重大财经管理活动和重要经济问题的研究与决策；④加强会计监督，负责或参与财务风险管理、偿付能力管理，保护学校财产安全完整；⑤结合学校实际情况，加强校内财务会计管理基础工作和基层建设，组织制定有关财务会计制度的实施细则和内部控制制度，并检查执行情况；⑥组织清产核资，加强资产管理，保护国有资产完整和保值增值；⑦组织落实审计意见，监督执行审计决定；⑧学校主管部门、法律法规和学校章程规定的其他职责。”

第十一条规定：“总会计师具有以下履行职责的工作权利：①参加重大经济事项决策；②对重大决策和财经法规的执行情况进行监督，对内部控制制度实施监督检查；③对学校财务部门负责人的任免、考核提出意见；④学校按规定对大额资金的使用，建立由总会计师与学校主要负责人联签制度，总会计师拥有大额资金流动联签权；⑤对违反国家法律、法规、方针、政策、制度和有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或纠正，并报告学校主要负责人。制止或纠正无效时，应及时向学校主管部门报告。”

从上述总会计师的职责和工作权利看，其定位于高管层的理财者属性。

由此可以看出，高校总会计师既是监督者，又是运作者，这种“一身兼二任”的定位，如果定位不准屁股坐歪，很容易导致某种角色的“错位”、“缺位”或“越位”。

二、中国公办高校总会计师向谁报告工作

《高等学校总会计师管理办法》第十三条指出：“总会计师参加校领导班子年度考核，并向学校主管部门提交述职报告。总会计师年度述职报告应就学校重大经济活动、财务状况、资产质量、财务风险、内控机制等全面报告履职情况，并提出改进措施。”第十四条第三款指出：“学校主管部门对总会计师进行任期经济责任审计和离任审计，对总会计师任职期间的履职情况进行评估。审计事项包括：学校财会内部控制制度的完整性和有效性，学校财务风险控制情况。”

（一）向所有者（委派者）报告工作

从上文可以看出，总会计师向学校主管部门提交述职报告。

（二）向管理层（学校主要负责人）报告工作

2012年12月19日，财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》（财教[2012]488号）第六条指出：“高等学校财务工作实行校（院）长负责制。高等学校应当设置总会计师岗位。总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，承担相应的领導和管理责任。”

总会计师应向校党委和校长办公会报告工作。

从上述总会计师第十一条工作权利的第5款也可以看出，总会计师对违法等事项应报告学校主要负责人。

（三）向校内教职工代表报告工作

1.每年应向教代会报告工作

每年召开教代会时总会计师应作《学校上年决算和当年预算的报告》。

2.每年年度考核时向校内教职工代表报告工作endprint

总会计师参加校领导班子年度考核，在民主测评前，应向校内教职工代表作述职报告。

由此可见，总会计师定位的两重性应向多方面报告工作。这是总会计师与校内其他行政副职不同的地方。在党务系统，纪委书记的委派制也是这样。

三、主管财务副校长与总会计师的视角不同，需单独设总会计师岗位

原教育部财务司司长陈伟光指出：“总会计师与主管财务副校长在行使财务管理的分工上具有共同点，但在其职能所处的地位上、执行职能的权威性上和在职能涉及的范围上有很大的不同。比如，总会计师要对学校的所有资产安全、保值或增值全面负责，要对经济活动的重大事项提出权威性的决策建议。而主管财务的副校长可以按不全面的分工只承担所分工的部分责任。不全面的分工，是指副校长可能只管事业性经费，基建财务可以不管；或可能只管投资学校收益部分，而不管投資；或只管钱，不管物。在学校的经济决策中，作为副校长（即使是校长管财务），同其他副校长一样，发表的建议可以不具权威性。而总会计师，从专业的角度，发表的建议就应具权威性。总会计师的职能对全校的经济、财务管理要全面负责，从这方面讲，职能涉及的范围必须要大，要全；但又是专一的，不像校长可以既管财务，又管办公室，或又管后勤，不少还从事教学工作。综上所述，高校有必要设置总会计师。”

同时，主管财务副校长不具有所有者委派的监管者职能，因此，要单独设总会计师岗位。

四、完善中国公办高校总会计师遴选机制

高校总会计师肩负所有者委派的监管和高管层的理财两个重任，既有很大的政治责任，又有很强的理财专业能力。同时，在高校“人、财、物”三权中，总会计师执掌“财、物”两权，因此，需要严格和精细的遴选机制。

《教育部公开选拔10所直属高校总会计师公告》中对公开选拔总会计师的“工作程序”规定了6个环节：①公开需要选拔总会计师的岗位和条件；②报名——报名方式采取个人自荐或组织推荐的形式进行，每人最多可报3个岗位；③职业素养综合评估——职业素养评估委员会依照规定标准，对通过资格审查的报名人员履行岗位职责应具备的素质能力进行评价，根据评价结果确定面试人选，面试人选与公选总会计师岗位数的比例为3：1，确定面试人选，并公示；④面试——面试不分岗位，采取竞职演讲和考官提问相结合的方式，根据面试成绩确定考察对象，考察对象与公选总会计师岗位数的比例为2：1，确定组织考察对象；⑤组织考察——按照有关规定，对考察对象的德、能、勤、绩、廉等方面情况进行全面考察，《报名登记表》中所列的个人工作业绩将在考察人选所在单位公示，且拟委派人士公示；⑥委派——人事组织部门考察对象后任命。

但是，有的省在遴选高校总会计师时只有上述程序中的最后一个环节。建议完善中国公办高校总会计师遴选机制。

参考文献：

[1]马国川.如何建立现代大学制度？对话著名教育家杨福家[N].财经，2010-5-22.

[2]陈伟光.新形势下提高高校财务管理水平的思考[J].中国高等教育，2006，（9）：26-29.

（作者单位：南京审计大学）endprint