浅谈十堰市低丘缓坡土地综合开发利用的背景和意义

翁仁友

为贯彻落实国务院提出的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地资源的开发、利用和保护，合理利用低丘缓坡土地资源，充分发挥土地资源对经济社会发展的支撑作用，破解土地瓶颈制约矛盾，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《湖北省低丘缓坡土地综合开发利用试点方案》和《十堰市张湾区城市总体规划（2011-2030年）》的有关规定，充分借鉴外地低丘缓坡土地综合开发利用的成功经验，切实做好张湾区低丘缓坡土地综合开发利用工作，编制《低丘缓坡土地综合开发利用规划（2012-2020年）》（以下简称本规划）。

本规划根据张湾区社会经济发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、林地保护利用总体规划、水利工程建设规划、交通建设规划的要求，对全区低丘缓坡资源状况进行调查摸底，查清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然条件、利用状况、适宜用途等情况，并在符合土地利用总体规划、林地保护利用总体规划等相关规划的前提下，根据“保护、开发、利用”的原则，从张湾区耕地资源紧张、低丘缓坡资源相对丰富的实际情况出发，按照未来一段时期张湾区城市提升、产业升级和城乡统筹三大战略任务，在正确处理保护与合理利用的关系、严格保护和合理利用林地资源的前提下，科学编制低丘缓坡综合利用规划，并明确规定了开发利用的范围及管理程序。

本规划纳入《张湾区土地利用总体规划（2006～2020年）》中。

本规划的规划期限为2012—2020年。其中，规划近期为2012—2016年，规划远期为2017—2020年。

本规划的规划范围为张湾区行政辖区范围，包括花果、红卫、车城、汉江、黄龙镇、柏林镇、方滩乡、西沟乡、西城开发区等四个街道、四个乡镇以及一个省管开发区。土地总面积65717.91公顷，合657.18平方公里。

张湾区环境优美，南部大西沟瀑布景区，牛头山国家森林公园横贯东西。堵河、犁河、镜潭沟、张湾河、神定河从南部山区内流出自南向北平行穿过张湾区。汉江在十堰的最大支流堵河，在黄龙镇被黄龙大坝拦腰截断，形成美丽的黄龙滩水库。黄龙滩水电站区内自然植被覆盖率达80%以上，其中森林覆盖率70%以上，城市建成区绿化率居全省首位、全国前列，是全国内陆地区唯一的国家园林城市。

一、土地利用现状与发展之间的矛盾

1.保障发展与耕地保护矛盾突出

建设用地需求增长快，形成了对农用地空间的挤压。随着城镇化、工业化进程的加快，建设用地的需求量快速增长，不可避免地要占用大量耕地，而张湾区耕地总量较少

2.保护生态环境与发展经济矛盾突出

自然生态环境破坏、水土流失、矿产资源开发利用不合理的问题仍然存在，流域环境问题突出。

3.土地利用集约度不够，开发度有待提高

张湾区存在部分土地利用不够集约、较为粗放的现象。通过分析，这部分土地主要分布在坡度6～25范围内，以残次林、低产低效园地、荒草地等居多。一些开发条件较好的低效地没有得到更合理的利用。浪费现象较严重。土地利用集约节约度亟待提高。

张湾区属于“八山半水半分田，一分道路和庄园”的山区地形，长期以来，受特殊的地势地貌的制约，张湾区位于沟壑之间，城市空间的扩展始终处于山沟之中，依山就势，表现出明显的山城特点。城市的居住、生产用地相互交错，很大程度上给城市的发展带来了不利因素，形土地利用规划要求“占补平衡”，就是为了“既要建设，又要吃饭”。随着经济社会的发展，建设用地需求的增加，耕地保护与建设发展的矛盾日益加剧，张湾区经济社会发展面临的土地资源约束日益强化。在新的发展背景下，挖掘低丘缓坡土地利用潜力，协调城市发展与土地制约的矛盾，是本次规划需要协调的重点。成不了一定的规模集聚，影响城市生产生活健康地发展

二、实施低丘缓坡土地综合开发利用规划的意义

1.缓解土地资源制约、建设用地空间不足局面

推进低丘缓坡综合开发利用工作是实行土地用途管制，实现耕地占补平衡的重要途径；是保障张湾区经济社会发展对土地需求的有效手段；是促进张湾区工业化建设的重要举措

2.打造工业梯田，有利于集约节约用地

按照“宜建则建、宜林则林、宜耕则耕”的方针，有效保护和合理利用山地资源。对高差大、不适宜连片整理，但符合工业要求的山地，降低整理强度，实行“坡改梯”立体开发，打造“工业梯田”。 有效缓解建设用地紧张、集约节约用地。

3.开发中注重生态保护，有利于提高城市品位

在低丘缓坡开发利用过程中，注重生态环境保护的规划设计，严格保护周围山体，对标高线以上植被较好的山体保留原貌，尽可能维持其天然屏障作用；对景观山体永久保留，使其成为城市风景；设置护坡，完善排水系统，避免因开挖山体造成水土流失；严格实行环境恢复治理方案和水土保持方案，对生态环境敏感区内的资源和历史文化遗址用地实行严格的保护制度。

4.推进基础设施建设，有利于确保资金得到最佳利用

有序推动城镇化进程是小康社会建设和社会主义新农村建设的重要内容。低丘缓坡土地开发利用过程中，引导城镇人口向中心城区集中，工业用地向开发区集中，商贸用地向物流中心集中，农村居民点用地向中心城镇集中。以工业推进，带动农业发展，以工哺农、以城促乡，正确处理山、水、城、乡的关系，统筹城乡经济一体化发展，有利于達到城镇化过程中对基础设施建设资金的最佳利用。