基于预算管理探讨我国“三公”经费披露

叶安迪

摘要：随着政府职能的完善，部门预算公开范围不断扩大，包括“三公”经费在内的部门预算信息逐步纳入公开范围。预算单位的“三公”经费支出相比于往年已经有所降低，但仍然存在许多问题，现状依然严峻。据此，从预算管理角度考察我国“三公”经费的管理状况，从本质上探究“三公”经费管理。通过明确预算管理和“三公”经费管理的关系，从预算管理方面对现阶段我国“三公”经费管理存在的问题进行分析，并探寻解决问题的措施方法，为我国“三公”经费管理改革提供一些探索和思路，使“三公”经费管理可以更加的科学、合理，能够满足政府的需求和人民群众的需要。

关键词：公共财政；预算；预算管理；“三公”经费

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.28.045

“三公”经费是政府部门行政经费用中的一部分，是关于因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费等三方面的支出。这些年来，我国中央机构和地方政府的行政管理费用居高不下，引起社会组织和公民对高昂的行政支出费用产生了质疑，这使得“三公”经费作为具有中国特色的新名词成为社会大众讨论的焦点。在公布的《政府信息公开工作要点》中，国务院明确提出了必须增大“三公”经费披露力度和提高披露详细程度的要求。《要点》同时指出，财政资金是属于人民的，政府有义务将资金的使用情况披露给大众，并且应该继续加大预算过程的透明公开程度，真正实现资金在阳光下使用、政府在阳光中运行。从近期政府针对“三公”经费发布的文件来看，“三公”经费管理已经是政府近期工作的重点。

1“三公”经费管理与预算管理的关系

1.1“三公”经费是部门预算的重要内容

政府部门在网上披露的部门预算中都包含着“三公”经费。从编制预算的过程来看，首先应明确该年度各部门预算的工作任务，然后根据工作任务对可能涉及“ 三公”的事项进行预测，再依照其他相关的预算所开出的额度或者对市场价格进行预测的结果，以“零基预算法”为基础进行测算，确定每项经费的具体数目，并编入部门预算。举例来说，项目支出中一般包括公务用车的购置费，而基本支出管理则一般包括公务接待费。按照新“预算法”的要求，所有部门单位的各项“三公”经费支出必须全部纳入预算，并单独展示出来，任何部门单位都严厉禁止編报虚假的预算

1.2预算管理改革和“三公”经费改革的方向一致

部门预算管理完善与“三公”经费完善是相辅相成的关系，两者完善改革的方向都是精细化和透明化。因为“三公”经费支出包罗在部门预算支出之中，所以如果部门预算的管理能够更加规范和精细，则“三公”经费支出也会更加合理、规范。现全面推行部门预算管理制度完善，其要求部门预算下设置类、款、项三级科目，通过将预算申报和支出具体细化到每一个项目，提高了财政精细化管理水平。随着部门预算管理改革的完善，“三公”经费的管理也将愈发完善。

2“三公”经费管理中存在的问题

2.1“三公”经费预算执行尚待完善

执行的力度不够，预算在经过合法程序生效后，已经有了法令上的执行力。但在现实生活的执行中，因为法律本身的不合理以及存在可以钻取的缝隙，过于匆忙和粗犷的预算编制和必须严格执行预算的观点没有深入民心、得到群众的理解等各种原因，使得预算执行的随意性大，给一些机构和职员滥用权力求取私利创作了方便的前提。如我国“三公经费”的支出长期居高不下与我国较随意的预算执行有很大关系，很多项目支出因为领导一时的想法，随意性大，极容易造成资金的浪费。

2.2缺乏对“三公”经费的预算绩效管理

“三公”经费的绩效管理就是对“三公”经费支出活动所取得的现实效果进行管理。目前“三公”经费的预算绩效管理受经费会计核算的约束，缺乏一部分基本的财政数据是最主要的问题。与此同时，绩效管理与预算管理相对脱节，近年来预算管理改革基本上属于对预算支出过程的管理改革，而没有从产出结果方面实现对预算资源的配置改革。在现行预算管理框架下，虽然提出了绩效管理的体系内容，但更多是将其等同于预算支出的一般过程管理，作为预算管理的额外工作甚至额外负担来对待，没有更好地发挥预算绩效管理对预算资源的优化以及预算安排的促进作用。

2.3“三公”经费披露制度不健全

自初度披露“三公”经费后，舆论就倡导，披露不可以只是单一列数字，必须要附上“说明书”，而且要尽量让群众都明白。以后，国务院也明确提出要精细披露的内容，细化“三公”经费的解释声明。以财政部为例，2016年财政部“三公”经费预算情况声明中简要的介绍了“三公”经费预算总费用共为6，146.4万元，然后分别说明了其中因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费这三项的具体预算金额，表明2016年“三公”经费预算与2015年持平。这些说明可以帮助群众更好地看懂数据，监督各种支出的合理性。然而，“说明书”的内容距离让公众“完全理解”仍然有一段距离。声明中并没有对各项支出进行细化，仅仅给出了一个大致的费用，比如在出国（境）费用中，我们并不知道这些会议是多边还是双边合作。再说在公务用车方面我们也不知道政府采购的是什么车，多少辆车。种种犹抱琵琶全遮面的披露导致群众对“三公”经费开支仍存在着疑惑。由于中央部门与地方政府的职能和规模都不同，仅仅公布了“三公”经费预算汇总数、支出数等一些笼统的数据，还存在许多信息空缺，人民群众是不能明白其合理性的，对“三公”经费的披露仅局限于“看热闹”。

3解决“三公”经费管理存在问题的措施

3.1严格管理预算

首先，政府应建立预算执行动态监控机制，加强国库现金管理，增强预算编制与执行的有效衔接。德国的预算调整中的很多经验值得我国借鉴，比如允许部门结余结转到来年使用。如果在不影响部门预算的情况下在平时多多节俭，我们将会有更多可支配资金能够用于实事。其次，应该提高预算约束力，我认为必须弱化主政领导对预算的干预。通过参照国际上先进国与地区在“三公”运行方面的管理经验，比如美国的联邦预算——他们将预算的公开作为了第一要素，并且颁布了相关法律法规来进行约束。对比我国的财政预算，我们缺少了社会的监督。要强化预算执行，政府就必须建立支出管理体系。在实施的时候，也可利用发达的网络，将每一项支出公布到网络上让每一位公民都可以对资金的使用进行监督。最后，我们可以效仿香港完善预算披露制度，香港政府的财政预算非常透明公开，各部门的财政预算丝毫无保存地向群众公开，并接受群众询问和质疑。所以，我们也应该严格各个部门的预算披露，必须保证在网络上公开前一年的部门决算以及当年的财政预算情况，如果决算数据与预算安排相差巨大，一定要像社会大众解释发生差异的原因，同时公布超额资金的用处以及其是否达到了效果。endprint

3.2完善“三公”經费披露

首先，“三公”经费公开不应犹抱琵琶半遮面，应该做到对公众进行全面公开。政府需要建立系统的“三公”经费公开公示制度，统一公开内容，细化“三公”经费使用情况，将预算指标细化到部门和具体支出项目，对“三公经费”项目中支出项目、标准和定额更要加以细化。其次，政府必须要在扩大“三公”经费公开范围的基础上细化其披露的相关内容，尽力将披露范围延伸到县镇级政府各个部门。只有广大城乡群众都能接收到有效的政府公开信息，社会群众才能发挥自己的作用，政府应将“三公”经费支出的各个环节都透明公开的展示给群众，以统一的披露标准、细致的内容说明和主动的披露态度增强“三公”经费信息披露的详细程度，以提高人民的参与度。最后，政府要保证经费披露的透明度，让外部监督有信息可以依据。如今我国的“三公”经费主要依靠内部的自我监督，形式单一，容易造成内部的互相包庇状况，为了解决这种现状，必须加大外部监督的力度，政府通过公开透明支出的全过程，将《机关事务管理条例》不折不扣执行到底，保证信息公开的透明度，才能逐渐改正如今“三公”经费习惯性超支的恶习。

3.3健全“三公”经费监督机制

首先，我国应该借鉴西方国家的独立监督，逐步提高我国监管机构的权力和独立性，让其能充分发挥监督的功能，减少因受到上级领导机构的制约、双重领导、权力受限等原因造成的监督不力或监控有失公正。其次，政府必须重视社会监督的作用，通过向社会公民披露的“三公”经费预决算及其使用情况的细节化和透明化，让更多的社会大众有更多的信息和渠道来监督政府的支出，积极接受来自社会大众的监督可以保障经费的合理使用。最后，政府必须建立问责制度，有关于“三公”经费的使用状况，无论是公车私用、公款吃喝、公费旅游，还是继续掩盖经费使用状况，拒不公开等情况都应该直接追究直接负责人与相关领导的责任，谁开支谁贴补，若是构成犯罪行为的，应该依法追究其罪责。

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