多层级治理视野下中国船舶排放控制区政策研究
——以长三角区域核心港口为例

章 强，陈 扬，陈 舜

(上海海事大学 交通运输学院，上海 201306)

多层级治理视野下中国船舶排放控制区政策研究
——以长三角区域核心港口为例

章 强，陈 扬，陈 舜

(上海海事大学 交通运输学院，上海 201306)

中国船舶排放控制区政策具有明显的多层级性。港口多层级船舶排放治理政策体系中政府行动者间的政策互动主要表现在四方面：多层级间的垂直单向接触多，双向互动少；多层级间的双向互动主要存在于政策制定阶段，而非政策执行阶段；跨层级的多维互动在整个政策体系中扮演着愈加重要的作用，垂直的纵向权威是维系跨层级多维互动的关键；横向互动在不同层级的表现具有差异性，省级层面的横向互动多，国家层面、地市级层面的横向互动少。因此，中国应注重增进各政策阶段中层级间的双向互动关系，注重通过制度化手段来维系跨层级的多维互动，进一步加强分属各层级的横向互动。

多层级治理；船舶；排放控制区；长三角；核心港口

一、引 言

自1997年《防止船舶造成空气污染规则》作为附则六纳入《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL公约)以来，船舶大气污染物排放控制开始愈来愈多地受到航运业内的广泛关注。特别是从2005年该附则生效以来，如何从航海技术、船舶管理、法律规制等方面来进行有效的船舶大气污染物排放控制成为各主要航运大国及地区的关注重点。设立船舶排放控制区(emission control areas, ECAs)作为实施船舶大气污染物排放控制的关键政策措施，因其有助于改善区域空气质量，而且具有较好的技术可行性和监管的便捷性，成为国际上主流的船舶排放控制手段。

2015年底，我国决定在长三角、珠三角和环渤海三大水域设立船舶排放控制区，以控制我国船舶硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放，改善沿海和沿河区域特别是港口城市的环境空气质量，并为未来全面控制船舶大气污染奠定良好基础。2016年4月起，根据交通运输部的统一部署，长三角区域开始先行先试船舶排放控制区政策。其中，上海港、宁波—舟山港、苏州港、南通港作为四个核心港口，同时实施第一阶段排放控制措施，即船舶靠岸停泊期间(靠港后的1小时和离港前的1小时除外)使用硫含量≤0.5% m/m的燃油。

通过上述事实的简单陈述，不难看出：从国际到国内，从中央到地方，我国船舶排放控制区政策具有明显的多层级性(multi-level)，而且这种多层级性不仅包含自上而下的等级性(hierarchy)，还包括层级间的非等级性(non-hierarchy)以及同一层级上治理主体间互动的横向性(horizontality)。为深入理解我国船舶排放控制区政策的层级性，特别是层级间的政策互动及其成效，进而为船舶排放控制区政策在我国更好地推广实施提供必要的政策建议，本文将引入多层级治理理论作为我国船舶排放控制区政策研究的分析工具。为保证研究的理论性与实践性的紧密结合，长三角船舶排放控制区政策中的核心港口(上海港、宁波—舟山港、苏州港、南通港)将作为案例分析对象。

二、多层级治理视野下的船舶排放控制区政策

“多层级治理(multi-level governance, MLG)”作为一个分析概念最早由美国学者盖里·马克斯(Gary Marks)于1993年在对欧共体的研究中正式提出，此后，在欧洲作为描绘并解释政策制定与执行过程中不同管辖层次上政府和非政府行动者活动的重要工具而被广泛使用。[1]经过多位学者的发展，“多层级治理”逐步由概念上升至理论并日趋完善。[2]多层级治理的研究实际是对治理理论的发展，以及对国际关系领域治理思想兴起的回应。[3]多层级治理理论体系所涵盖的内容丰富，但核心在于治理结构的多层性上，西蒙·希克斯(Simon Hix)从治理主体、主体间关系、治理职能三方面拓展了多层性的实质内涵。[4]多层级治理理论自引入我国以来，被运用至诸多领域，如城市间的区域合作[5]、公共设施与服务的供应[6]，并显示出较强的应用性和解释力。尽管不少研究强调非政府行动者在多层级治理中的作用，但是借助多层级治理理论来研究不同管辖层次上的政府机构或政府间国际组织作为政府行动者在政策制定与执行方面的互动仍具有很强的现实意义。

所谓船舶排放控制区政策，是指政府间国际组织(如国际海事组织)或相关国家及地区政府机构通过颁布具有强制约束力的国际公约或国内法律法规或规范性文件，划定出一定地理范围的水域，要求进入划定水域的船舶(通常军用船舶、体育运动船艇和渔业船舶除外)采取相应措施(一般要求船舶使用低硫燃油)以控制船舶大气污染物(主要针对硫氧化物、氮氧化物和颗粒物)排放的实践。国际上第一个船舶排放控制区是波罗的海排放控制区，由国际海事组织批准于2006年5月19日生效，针对的船舶大气污染物是硫氧化物。随着船舶对大气的污染问题日益受到公众的关注，以及相关国际组织与国家和地区政府的推动，国际海事组织之后又批准了北海排放控制区(2007年11月22日正式实施)、北美排放控制区(2012年8月1日正式实施)以及美国加勒比海排放控制区(2014年1月1日正式实施)，针对的船舶大气污染物也逐步由硫氧化物拓展至氮氧化物和颗粒物。[7]除此之外，欧盟与美国积极在各自监管体系下推出本地区的船舶排放控制区政策。例如：欧盟2005年颁布法令(Directive 2005/33/EC)要求从2010年1月1日起，在欧盟港口停泊(包括锚泊、系浮筒、码头靠泊)超过2小时的船舶不得使用含硫量超过0.1% m/m的燃油；*Directive 2005/33/EC of the European Parliament and of the Council of 6 July 2005 amending Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.欧盟于2012年进一步出台法令(Directive 2012/33/EU)要求从2020年1月1日起，所有进入欧盟成员国领海的船舶不得使用含硫量超过0.5% m/m的燃油；*Directive 2012/33/EU of the European Parliament and of the Council of 21 November 2012 amending Council Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.美国加州于2009年7月1日开始要求所有进入距加州海岸线24海里水域范围内的海船必须使用低硫燃油(船用汽油(marine gas oil, MGO)的含硫量不得超过1.5% m/m，船用柴油(marine diesel oil, MDO)的含硫量不得超过0.5% m/m)。*California Code of Regulations, title 17, section 93118.2, “Airborne Toxic Control Measure for Fuel Sulfur and Other Operational Requirements for Ocean-going Vessels within California Waters and 24 Nautical Miles of the California Baseline”.

鉴于国际上日益趋紧的船舶排放控制区政策，以及我国对于船舶大气污染物排放控制的实际需要，和推进绿色航运发展和船舶节能减排的现实需求，交通运输部于2015年12月出台《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》，确定了我国三大船舶排放控制区的水域范围以及核心港口区域，并制定了明确的时间进度表，以分步骤地推进船舶排放控制措施。从规范形式上来看，相关排放控制措施规定可分为任意性规范和义务性规范两大类，见表1。

2016年2月1日，交通运输部召开新闻发布会，宣布自2016年4月1日起，长三角区域将率先实施减排措施，要求船舶在长三角水域排放控制区核心港口(即上海港、宁波—舟山港、苏州港、南通港)靠岸停泊期间使用硫含量不高于0.5% m/m的燃油。随后，上海市、浙江省、江苏省、苏州市先后出台本辖区内船舶排放控制区的具体实施方案。至此，长三角船舶排放控制区内核心港口的多层级船舶排放治理政策体系基本成型，见表2。

表1中国船舶排放控制区针对控制要求的时间进度表

表2 长三角船舶排放控制区内核心港口多层级船舶排放治理政策体系

通过上述基于多层级治理视角所构建出的长三角核心港口多层级船舶排放治理政策体系，可以清晰地看到我国船舶排放控制区政策所具有的多层性特征，这实际上也就是我国船舶排放控制区政策的现实图景。在港口多层级船舶排放治理政策体系中，就治理层级来看，主要包括超国家、国家和次国家三大层级，其中，次国家层级又包括跨省域的省际层级以及省级、地市层级；就治理主体而言，具有合法性和权威性的政府行动者分布于三大治理层级，治理主体间既包含国际组织与主权国家间的国际关系，又包含主权国家内部权力机关与行政机关间的监督与被监督关系，也含有行政机关间的隶属关系、业务指导关系，还含有不相隶属的行政机关间的府际、部际合作关系；就治理工具而言，依托规范性的政策文件(含法律法规)来实施具体的行政管理是推行船舶排放控制区政策的主要途径；就治理目标而言，具有不同管辖范围的政府行动者会针对不同的地理范围设定治理目标，从层级视角来看治理目标，次国家层级行动者的治理目标会服从且服务于国家层级行动者的治理目标，但超国家层级治理目标与国家层级治理目标的关系则是复杂的，甚至有时两者间存在一定的冲突。

三、港口多层级船舶排放治理政策体系中政府行动者间的政策互动

所谓“互动”，即可理解为“相互作用，相互影响”。政策利益相关方之间的互动是政策形成和政策执行过程中的普遍现象和重要内容。[8-9]需要指出的是：尽管就性质而言，政策利益相关方是多元化的，不仅包括政府行动者，还包括企业、行业协会等其他组织，由于本文研究焦点是处于不同层级的政府行动者，故仅讨论我国港口多层级船舶排放治理政策体系中政府行动者间的政策互动。在我国港口多层级船舶排放治理政策体系中，政府行动者间的政策互动主要表现出如下四方面特点：

第一，多层级间的垂直单向接触多，双向互动少。作为典型的单一制国家，以政府为中心的传统垂直型行政科层体制仍是我国推行和实施公共政策的主要来源。由于科层制强调规则的约束、权力的分层以及上下级间的命令与服从，使得港口多层级船舶排放治理政策主要依赖由上至下、垂直单向式的指令下达来完成实际的政策推行。尽管，江苏省、浙江省、上海市以及苏州市人民政府所制定的各自辖区内具体的船舶排放控制区实施方案，从某种程度上来说可以视为次国家层级对国家层级的政策回应，也属于互动的范畴，但本质上还仅仅是上级单向指令的服从。不可否认的是，在我国港口多层级船舶排放治理政策体系中还是存在一些多层级间双向互动的。比较典型的例子就是交通运输部《关于支持长三角区域核心港口率先实施船舶排放控制区的复函》，这一行政公文的复函性质就很大程度上显示出长三角率先实施船舶排放控制区政策是多级间互动的结果。此外，根据交通运输部海事局巡视员李青平在2016年2月1日“交通运输部就设立船舶排放控制区专题发布会”上的介绍，可进一步表现出国家层级与次国家层级间的互动，李青平巡视员在发布会上提及“为支持长三角区域核心港口率先实施船舶排放控制区，交通运输部将在政策、技术上支持长三角区域编制提前实施船舶排放控制的具体方案，并将与长三角区域人民政府协同推进此项工作”[10]。

第二，多层级间的双向互动主要存在于政策制定阶段，而非政策执行阶段。一般来说，完整的公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策调整或终结、政策监督五大方面。就长三角船舶排放控制区政策而言，由于该政策尚处于执行初期，距离政策评估、政策调整或终结阶段仍有时日，目前难以评价，再加之政策监督属于较为典型的自上而下的单向政策行为，因此，现阶段更适宜探讨长三角船舶排放控制区政策在制定和执行阶段中的多层级互动问题。基于上文对于多层级间的双向互动的讨论，不难发现：双向互动主要集中于政策制定阶段(船舶排放控制实施方案的编制阶段)，而非政策执行阶段(船舶排放控制方案的落实阶段)。这主要在于船舶排放控制区政策在制定过程中就需要进行不同地区、不同部门间的责任分担和资源分配，这也就不可避免地需要通过双向互动来完成利益平衡。这一点在次国家层级中省级层面所出台的船舶排放控制区实施方案中就有充分体现，所有的主要排放控制举措都将责任明确到了具体部门。相比而言，政策执行更多地局限于次国家层级中一线工作层面，在日常政策执行过程中根据已有政策规定，并结合自身行政自由裁量权的范围和限度来贯彻落实具体政策内容即可，无须进行过多的层级间互动。需要指出的是，这并不是要否认政策执行阶段中层级间双向互动的必要性。在某些情况下(如出现重大安全事故或隐患)，层级间的双向互动对于政策执行尤为重要。

第三，跨层级的多维互动在整个政策体系中扮演着愈加重要的作用，但垂直的纵向权威仍是维系跨层级多维互动的关键。“体现区域特点，突出联防联控”是我国当前船舶排放控制区政策的鲜明特征，跨层级、跨部门、跨地区的多维互动是确保“联防联控”真正得以实现的关键保证。互动的多维性主要体现在两方面：一是同一层级中不同地区、不同部门间的横向互动；二是同一部门不同层级间或不同部门不同层级间的垂直互动。互动的内容则主要体现为会议协商、分工协作、责任共担、信息共享。就跨层级多维互动的维系而言，垂直的纵向权威起着根本性的作用，从本质上来说是高度依赖纵向权威的“人治”协同。[11]以长三角船舶排放控制区政策实施过程中所重点依托的长三角区域大气污染防治协作机制为例，该协作机制涉及长三角两省一市(浙江省、江苏省、上海市)及安徽省和国家八部委(环保部、国家发改委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、中国气象局和国家能源局)，具有典型的跨层级、跨部门、跨地区的特征。该机制下设有长三角区域大气污染防止协作小组，小组成员的构成就深刻反映出纵向权威对于维系跨层级多维互动的影响：该小组组长为中共中央政治局委员、上海市市委书记韩正，环保部部长、上海市市长和浙江省省长等出任副组长，小组成员还包括国务院副秘书长、国家发改委副主任等。正是，因为有这样一个具有鲜明等级制和纵向权威分布的跨层级互动组织载体的存在，使得整个协作机制能够有重点、有计划、有步骤地有序运行。

第四，横向互动在不同层级的表现具有差异性，省级层面的横向互动多，国家层面、地市级层面的横向互动少。对于船舶排放控制区政策而言，跨行政区划的区域性是其鲜明特征之一，可以说正是区域性决定了政府行动者间的横向互动是实施船舶排放控制区政策所不可或缺的组成部分。至于为什么横向互动多集中在省级层面，这主要是因为省级政府是我国最高一级的地方行政机关，一方面，相比国家层面，其掌握地方更多的实际情况，具有更好的行政回应性，另一方面，相比地市级层面，其拥有更多的政策权威性和政策执行资源。所以，在长三角区域核心港口的船舶排放控制区政策过程中，可以看到横向互动广泛存在于江苏省、浙江省、上海市相关省级行政机构间。

四、结 论

通过对我国船舶排放控制区现行政策的梳理与分析，可以清晰认识到：我国船舶排放控制区政策具有明显的多层级性，具体来看，主要包括超国家、国家和次国家三大层级，其中，次国家层级又包括跨省域的省际层级以及省级、地市层级。此外，这种多层级性不仅包含自上而下的等级性，还包括层级间的非等级性以及同一层级上治理主体间互动的横向性。具体来看，治理主体间的关系包括主权国家内部权力机关与行政机关间的监督与被监督关系，也包含行政机关间的隶属关系、业务指导关系，还含有不相隶属的行政机关间的府际、部际合作关系。

就我国港口多层级船舶排放治理政策体系中政府行动者间的政策互动而言，多层级间的垂直单向接触多，双向互动少，且双向互动主要存在于政策制定阶段，而非政策执行阶段。跨层级的多维互动在整个政策体系中扮演着极为重要的作用，其中，垂直的纵向权威仍是维系跨层级多维互动的关键。横向互动是实施船舶排放控制区政策所不可或缺的，但横向互动在不同层级的表现具有差异性，省级层面的横向互动多，国家层面、地市级层面的横向互动少。因此，我国在未来进一步实施船舶排放控制区政策时，应增进各政策阶段中层级间的双向互动关系，并注重通过制度化手段来维系跨层级的多维互动，还需进一步加强分属各层级的横向互动。

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U691.2

A

2017-07-23

上海市哲学社会科学规划青年项目(2016EGL005)；上海市人民政府决策咨询研究专项课题(2015-YJ-E03)

章 强(1989-)，男，博士研究生，讲师；E-mailqiangzhang@shmtu.edu.cn

1671-7031(2017)05-0056-06