深化陕西财政科研项目资金管理体制改革的若干建议

何芸

摘 要：财政科研项目资金管理，是科研工作得以高效开展的重要保障和核心驱动。当前，陕西财政科研项目资金管理中存在着科研资金规模高速增长与科研人员劳动报酬增长不匹配的突出问题，这体现出在财政科研项目资金管理领域重视“物本”而轻视“知本”的深层理念。因此，应当尊重科研人员知识的价值性体现，让智有所得、劳有所获，增强科研人员的获得感和满足感，以此促进科技创新活力的生成和科技体制的完善，为陕西省追赶超越和实施创新驱动发展战略发挥应有的力量。

关键词：财政科研项目资金；科研投入管理；知识价值

中图分类号：G311 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）25-0060-03

财政科研项目资金管理的目的是调节科研生产关系。完善的财政科研项目资金管理体制能满足科研工作的实际需要，激发科研人员的创新性和创造力；与之相反，科研生產力就会受到制约，科技创新更是无从谈起。陕西省正处在追赶超越的关键时期和建设创新型省份的攻坚阶段，迫切需要科技创新作为发展的动力和支撑。因此，深化财政科研项目资金管理改革，加快形成充满活力的科研管理和运行机制，为科研人员潜心研究创造良好制度环境，是目前亟须解决的关键问题。

一、陕西财政科研项目资金管理体制存在的主要问题

1.财政科研项目资金配置对人力价值补偿不足。在科研领域，科研人员是主体，是生产力的代表。科研项目资金只有真正配置到对科研人员劳动的应有激励上，才能有效促进科研成果产出数量的提高和整体科研水平的提升。据陕西科技厅统计数据分析，“十二五”期间，陕西省研发经费投入从2010年的217.5亿元，增加至2015年的393.17亿元，年均增长12.57%。其中，财政科技支出从2010年的25.25亿元增加到2015年的57.28亿元，年均增速为17.8%。但与此同时，财政科研项目资金配置比例并没有随之调整，多年来基本是将80%左右的资金投入到仪器设备的配备和差旅会议等活动中，而规定了对包含绩效支出在内的间接费用最高比例为不超过直接费用扣除设备购置费的20%。此外，对于间接费用中的绩效支出，还规定必须低于直接费用扣除设备购置费后的5%，由此算来，对科研人员人力价值的补偿只占总经费的2%～3%左右，甚至低于5%的临时人员劳务费比例。这必然难以激发科研人员的创新创造力，甚至会造成科研人员为寻求合理的人力价值补偿，而不得不采取购买发票、虚列开支等不法手段套取或转移科研资金的情况。

2.财政科研项目资金管理方式不符合科研活动实际规律。财政科研项目资金管理方式应当紧紧围绕科研活动的实际规律和特点来进行，但当前存在着简单套用行政化管理模式，“将‘参照机关差旅会议费管理办法变为了‘依照。”突出表现在：第一，科研活动支出项目受限。例如，学术会议中的茶歇费用（主要包括茶叶、纸杯和水果等）是科研活动中正常且必要的支出项目，但在机关会议费管理办法中却是不允许报销的超范围开支。再如，在贫困山区和野外进行科研活动而无法取得住宿、交通费财政性票据，是科研活动的常态，但机关会议费管理办法中规定对于无票支出一律不予报销。对此盲目依照，将使科研人员置于两难境地：是选择学术造假还是发票造假？第二，预算编制过细过死。当前财政科研项目资金预算构成分为了直接费用和间接费用两大类，直接费用中又包括了设备、差旅和会议费等10项左右的支出科目，在做预算时要对每一项预先估算出使用金额，并且在实际使用中只有10%的微调幅度，这也是明显不符合科研活动规律的。因为科研活动存在很多不可控因素，很难事先预测出差次数、参加学术会议次数和消耗材料的数量等。此外，由于项目审批过程长，一些科研设备和材料价格的波动也难以准确预测。

3.烦琐的科研资金报销手续难以体现出服务性。财政科研项目资金管理本应服务于科研人员和科研活动，但当前繁杂的资金报销手续，程序多、耗时长，已经演变为不是管理服务于科研活动，而是科研人员适应于管理规则，造成了事实上的“科研内耗”，严重压制了科研人员的积极性。主要体现在两方面：第一，从时间耗费来说，科研人员为了报销经费需要奔波于票据收集和层层签字审批，通常是一张报销单要数次找领导才能签完字，这只会挤占他们宝贵的科研时间，让科研经费难以真正用于科研活动；第二，从精力耗费来说，烦琐的表格填写和复杂科研经费报销制度，需要专门的学习，这就无形中“把科研人员逼成了会计”。最终造成了不是经费为人的创造性活动服务，而是人的创造性活动为经费服务的局面。

这些问题，使科研人员几乎丧失从事科研工作的内生动力，进而使科研成果转化率难以保障，陕西省雄厚的科技资源无法顺利转变为科技实力，科技创新对陕西经济社会发展的引领作用难以充分彰显。

二、“重物轻人”是深层原因

财政科研项目资金的管理使用，应当以鼓励科研人员“想出成果、多出成果、快出成果和出好成果”为出发点和落脚点。但陕西省在财政科研项目资金管理中存在的问题，最终都指向了“重物轻人”的深层管理逻辑。主要体现在：

1.科研项目资金分配制度“重物轻人”。科研人员是促进科技创新的主导力量，真正产生科研效益的是科研人员，而不是仪器设备。但目前大量科研项目资金都用来购买仪器设备等硬件，而忽视了对科研人员的软投入，财政科研项目资金分配制度对科研人员的智力价值没有充分认可与体现。此外，科研人员的工作时间不完全符合八小时工作制，其具有创造性的脑力劳动也不能等同于一般劳动者的重复性劳动，这些特点要求财政科研项目资金的管理要体现出对知识、对科研人员及其劳动的尊重，有必要在科研项目资金中提高对科研人员智力上的补偿比例，否则不仅难以调动科研人员的研究积极性，还容易带来经费“跑冒滴漏”等诸多不良现象。

2.科研项目资金管理方式“重物轻人”。科研项目资金的设计和使用是与科研工作的性质、特点紧密联系的，因此应当在遵守财务制度的基础上，强调给予科研人员在科研项目资金使用方面的灵活自主性。但当前科研项目资金在使用中要严格按照预算和管理规定执行，忽视了科研人员主观能动性的发挥，导致科研人员确定业务性会议规模和开支标准时没有自主性，在选择交通工具前往特殊地区进行科研活动时也没有自主选择权，在购买必需的仪器设备时还要进行层层审批，从而为科研项目资金的自主使用设置了无形的障碍。

3.科研项目资金报销程序“重物轻人”。从本质上来看，财政科研项目资金管理应当便于科研人员科研工作的开展，但在实际报销环节中，却重视财务监管而忽视了对科研人员的服务。例如办公用品、图书和电脑配件等，每一张正规发票都要附加一个相关单位的证明，在野外科考无法取得财政性票据时套用行政经费管理办法而难以报销，还有烦琐的签字审批程序和报销规定的反复无常等，都增加了科研人员的报销难度，甚至使科研人员产生“我要你的钱，你要我的命”的极端看法。

三、进一步深化财政科研项目资金管理体制改革的政策建议

1.以人为本是深化改革的根本宗旨。马克思主义认为，劳动是唯一的价值源泉。因此，要在“人本”与“物本”之间重在尊重人的创造性劳动在科研工作中的价值体现，增强科研人员的获得感。一方面，要提升科研绩效奖励的空间。提高间接费用的比例上限，同时取消对在职在编科研人员绩效支出的比例限制，将科研人员的劳动报酬与实际贡献挂钩，加大绩效激励力度。另一方面，要扩大劳务费的开支范围并取消比例限制。对实际参与了项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，都应当开支劳务费。同时，取消劳务费比例限制，并参照其他省份的做法，将陕西省正高职称科研人员的收入标准作为劳务费支出的上限，这样既能有效解决科研人员普遍反映的评审中预设比例的问题，又能突出科研项目资金管理中对科研人员的重视和支持。

2.实事求是是深化改革的基本遵循。要调整以往基于行政化模式管理财政科研项目资金的状况，探索建立符合科研工作实际规律的管理方式和管理流程。一是要解决好广泛存在的无发票报销问题。针对科研人员出差时因客观条件限制难以取得住宿、交通费财政性票据的，项目承担单位可在保真的情况下按实际发生额予以报销；明确市内调研可采取包干制，以解决市内调研费用无法报销的问题。二是要规范学术交流报销程序。明确项目承担单位可根据工作需要，合理确定业务性会议规模和开支标准，并对邀请外国专家来华参加学术交流发生费用等的报销问题做出具体规定。三是要明确调研交通方式可自主选择。对因地理环境等限制而无公共交通工具的，可选择自驾车或租车，并可凭据报销相关汽油费、过路过桥费和租车费等。

3.简政放权是深化改革的根本举措。要通过简政放权，克服以往预算编制过细过死的问题，发挥项目承担单位和科研人员在财政科研项目资金管理方面的主动性。一是要简化預算编制科目。建议将会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为“研讨交流费”，将出版费、文献检索费、信息传播费和知识产权事物费合并为“信息与知识产权费”，并明确研讨交流费由项目负责人按照项目研究实际需要编制预算。二是要扩大包括项目预算调剂自主权和间接费使用管理自主权等在内的财政科研项目资金管理权限。三是要简化科研仪器设备采购管理流程。项目承担单位可根据本单位实际情况制定仪器设备采购与管理细则，自行采购科研仪器设备，并可自行选择科研仪器设备评审专家。

4.放管服结合是深化改革的关键环节。要把握好“放管服”之间的平衡，既通过简政放权，激发科研活力；又管服结合，提升科研活动的规范性和便捷性。一方面，要强化资金监管。规范科研活动支付业务、减少现金结算、强化资金安全、提高使用效率，推行科研项目经费原则上使用公务卡或银行卡转账结算。另一方面，要建立健全科研财务助理制度。为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，把科研人员从烦琐的事务中解放出来，解决“把科研人员逼成会计”的问题，“让专业的人去做专业的事”。

5.打通政策“堵点”是深化改革的重要保障。要打通政策执行中的“堵点”，细化实化政策规定，以增强科研人员改革的获得感和满足感。一方面，各单位要将承接的权力规范化。项目承担单位要按照实事求是和精简高效的原则，根据本单位实际情况自行制定具体的差旅费、会议费管理实施细则。同时，主动在单位内部公开项目预算、预算调剂、资金使用和研究成果等情况，确保有关政策尽快落地生根。另一方面，要对部分费用进一步做出明确规定。针对各单位在劳务费、专家咨询费等方面因为缺乏标准而难以正常报销或缺乏标准而费用虚高设置的问题，应当参照相关规定对劳务费、专家咨询费设置相应标准，防止政策在执行中走样变形。

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[责任编辑 陈丽敏]