“城中村”在建成区范围界定中归属问题的探讨

吴慧

摘要：近年来，我国城镇化进程加快，浙江省作为经济发展强省，城镇人口比重逐年攀高。根据浙江省第六次人口普查数据，2010年，浙江全省居住在城镇的常住人口为3354.1万人，城镇人口比重达到61.6%，比2000年提高12.9个百分点。随之而来的是城镇规模的不断扩大，不少城乡结合部的村落已逐渐位于城区之中，形成了所谓的“城中村”。“城中村”的存在不仅影响城镇面貌，制约城镇发展，在城镇建成区范围界定中也成为“灰色地带”。笔者从“城中村”的定義、类型出发，对照城镇建成区判定条件，对“城中村”的归属问题进行探讨。

关键词：城中村；城镇建成区；归属；问题

1概念

1.1城镇建成区

目前，我国对城镇建成区的概念还没有明确标准的定义，本文引用的概念是由浙江省测绘与地理信息局和浙江省住房和城乡建设厅联合推行的全省城镇建成区调查中提出的，城镇建成区是指城镇行政范围中拥有城镇建制或已经被乡镇政府部门征用的区域，通常情况下，城镇建成区是由现已开发的城乡建设用地构成的，同时包含一些与建设用地紧密联系在一起的成片区域。

1.2“城中村”

纵观国内外学者对于“城中村”的研究一直没有一个确切的概念。在我国，广大学者在此方面的研究起步的是比较晚的，对于“城中村”的定义最初指的是所有包含在都市、城市里的村落。但是通过这些年的研究进展，在“城中村”的认识上也有了一定程度的进步，广大研究学者对“城中村”的理解和认识可以说是各抒己见。

从小的范围上来讲，“城中村”指的是，城市化发展过程中被政府征用的农村土地，此后这一部分农村的村民便会成为城市居民：从大的范围上来看，“城中村”指的是在现代化城市迅速发展的今天，会有一部分城市与快速发展的现代化城市相脱离，处于城市管理范围外的生活质量较低的一部分居民区域。可是，城中村无论进行怎样的界定，其本质意义不会发生任何变化。

2“城中村”类型

从城镇建成区及“城中村”的定义来看：以城市的土地所有权为标准对城建区是否属于城中村作出进一步的划分。

《中华人民共和国土地管理法》第2条明确指出：中华人民共和国土地是以社会主义公有制为主，也就是大家口中常说的劳动集体所有制。其中，《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条对土地的所有权状态作出了进一步界定，将城市土地划分为：国有土地、农民群众集体所有土地、宅基地、自留地等等。在城市化发展过程当中城中村是必然形成的产区，其是处于城市和农村的交界位置，是城市发展中不可或缺的中坚力量，在这里，其中会体现出城市的良好习性，同时也会残留一些以往农村遗留下来的属性，是完全统一的有机整体。

一般情况下，可将“城中村”土地的所有权状态划分为三种：

2.1已“撤村建居”

已“撤村建居”指的是土地完全被国家征用，土地所有权归属国家所有，形成一种城市包围农村的局面。这种情况下，农村中的广大农民全部变成城市居民，不变的也仅仅是在农村长期生活时留下的一些习惯而已。这些城中村是由过去的农村全部转移到城市的，并非是对农村进行的二次改造。

2.2正在“撤村建居”

正在“撤村建居”指的是农村中的土地有一多半被政府征用，全部的土地所有权为政府部门，可是，农村中的农民身份并未发生任何改变。

2.3尚未“撤村建居”

在目前的城市框架建设结构中尚未“撤村建居”已经被正式的纳入进来，其中，农村的土地所有权为政府部门所有，这就是小范围上的城中村改造。

3“城中村”特点

从众多城中村现状来看，一般具有以下特征。第一，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。第二，村内道路等级很低且不成体系，道路狭窄弯曲，消防车、救护车难以进入，安全隐患多，抗灾能力极低。第三，在城中村中依然流露出以往农村的民俗风貌及建筑布局。第四，城中村的中并没有完善化的基础设施，无供广大居民文化、休闲、娱乐的公共场所。

4“城中村”归属问题探讨

从上文所述城镇建成区概念中可知，是否属于城镇建成区范围可从三个特征判断，一是属性特征，即判断土地所有权性质和土地开发现状，二是功能特征，即判断区块市政设施及公共基础设施是否覆盖，三是形态特征，即判断区块形态是否符合集中连片。而从上文所述“城中村”的特点可知，城中村大多集中连片且有一定规模，因此“城中村”在形态上基本能够符合城镇建成区要求，其是否属于城镇建成区范围主要在于判断土地所有权及基础设施覆盖情况是否符合镇城建成区要求。

4.1属性特征

已“撤村建居”的“城中村”在属性上已与城镇无二，土地的所有权性质是国有土地，处于城镇行政区域内，只是居民保留了农村生活形态，所以这类“城中村”完全符合城镇建成区属性要求。尚未“撤村建居”的“城中村”土地未被征用，仍属集体所有，这类“城中村”应从城镇建成区范围中剔除。这两类“城中村”归属的判定从属性特征出发较为明确。第三类正在“撤村建居”的“城中村”部分土地已被征用，如按照属性特征进行刚性判断，应按照土地是否被征用分开处理，已被征用的区块可被划入城镇建成区范围，未被征用的区块从城镇建成区范围中剔除，但这样会造成城镇建成区斑块零碎，建议参考被征用区域面积占整个“城中村”面积的比例，将整个“城中村”统一进行归属判定。

4.2功能特征

从“城中村”的特征来看，普遍存在内部基础性、服务性设施不完善的问题，尤其文化教育设施、医疗卫生设施和环境卫生设施，自身无法满足城镇建成区配置要求。但由于“城中村”大都位于城镇内部或周边，可受城镇配置的各项设施服务范围辐射，基本可满足城镇建成区配置要求。结语：笔者从“城中村”类型和特征着手，对“城中村”是否能够划入城镇建成区范围进行了分析。未进行“撤村建镇”的“城中村”从属性特征来看就已排除在城镇建成区范围以外。已完成“撤村建镇”的“城中村”处于基础性、服务性设施辐射范围内的可划入城镇建成区范围内。正在进行“撤村建镇”的“城中村”建议按照被征用区域面积占整个“城中村”面积的比例进行属性特征判定，再结合基础性、服务性设施覆盖情况判定其是否属于城镇建成区范围。