禹城农村宅基地退出的问题及对策建议

孙雨婷

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

禹城农村宅基地退出的问题及对策建议

孙雨婷

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

基于禹城市调研数据，对阻碍宅基地退出意愿的影响因素进行了基本描述与分析，对影响因子采用加权平均值法，对其影响程度进行排序，针对禹城市农村宅基地退出存在的问题，提供一些对策建议。

宅基地退出； 影响因子； 建议； 禹城

一直以来，我国农村宅基地的利用模式较为粗放；而随着城市化与工业化的发展，大量农村人口向城市转移，农村人口空心化严重，宅基地闲置现象普遍。

根据国土部数据显示，1997—2007年，我国农村人口减少13%，而村庄用地增长约4%，农村人均用地229 m2，人减地增现象明显。同时根据中国科学院地理科学与资源研究所数据显示，有1/4至1/3的传统农村存在空心化现象，全国范围内可整治的空心村面积达757.89万hm2。

为了改善宅基地大面积闲置现象，提高农村土地利用效率，2013年10月国土资源部发布《节约集约利用土地规定(草案)》，提出通过置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式鼓励农民自愿有偿退出农村闲置宅基地；2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《深化农村改革综合性实施方案》，又表示“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”。但一直以来，农村宅基地退出缺乏有效激励、有效途径，农民也缺乏自主选择权。宅基地退出制度的落实还存在许多问题。

山东省禹城市大量农民外出务工，农村宅基地闲置现象较为普遍，且由于缺乏系统、合理的管理，在用地规模、建房结构等方面较为混乱。在此背景下对禹城宅基地退出情况及农民退出宅基地的意愿进行调查与调研，从现状出发，对禹城市宅基地退出提出建议。

1 现状与宅基地退出相关政策实施情况

1.1宅基地利用现状

1.1.1 农村居民点面积比重大、数量多，但个体规模小

根据政府数据以及一些学者的调研数据显示，禹城市农村居民点面积占土地总面积的10.7%，其中占建设用地面积的61.4%。禹城市村庄数量达1 000余个，但平均规模每村只有392.51人，个体规模是山东省德州市所有县区中最小的。在实地的调研过程中不难发现，不少村庄仅有几十户农户，大多数如此小规模的村庄道路条件、环境条件等较落后，基础设施不完善。

1.1.2 农村居民点分布格局极其分散

禹城市村庄数量达1 000余个，且形成极其分散的分布格局。在实地调研过程中发现，村庄零散地分布在广袤的农田中，进入一个村庄往往要穿过大面积的农田。这样分散的布局结构，不利于社会资源、基础设施的集约利用，分布分散且规模小的村庄常缺乏公共基础设施。

1.1.3 农村宅基地面积超标严重，布局混乱，宅基地闲置现象普遍

根据数据显示，禹城市户均宅基地面积为508.07 m2，户均超标242.07 m2，超标现象严重。一直以来，农村宅基地缺乏系统、合理的管理，农民选址建房较为随意，在用地规模、建房结构等方面处于放任自流的状态，宅基地闲置现象普遍。在实地调研过程中，发现不少破败不堪、无人居住的住房，甚至有连片的宅基地荒废现象，如禹城市牌子村，砖墙坍塌随处可见，村落萧索。

1.2宅基地退出政策实施情况

近年来，禹城市全面推进整治挖潜，盘活利用闲置土地，先后两次作为国土部试点开展增减挂钩工作，在促进农村土地集约利用、完善农村基础设施建设、提高农民生活质量方面有一定成效。

在实地调研中发现，禹城市农村宅基地退出主要为政府主导的整村搬迁。以乡镇人民政府统一引导并组织规划实施，结合增减挂钩项目，坚持“一户一宅、建新拆旧”的原则，让农民退出原有宅基地，由政府在“面积不超标”的标准下重新分配新的宅基地。

在房寺镇的宅基地退出实践中，下属35个自然村进行拆村并建，由政府统一规划组织赔偿以及建设集体居住的楼房。2016年禹城开展了农村危房改造工作，根据“农村危房改造资金以农户自筹为主，各级政府补助为辅，多渠道筹集改造资金”的方法，在“一户一宅”原则下，让特殊困难群体的危房得到修缮或拆旧重建，异地建房则拆除原危房、退出原宅基地。

2 存在问题与影响农民宅基地退出意愿的因素

2.1存在问题

2.1.1 宅基地退出未能充分尊重农民意愿，农民“被上楼”现象严重

房寺镇在拆村并建、组织宅基地退出的过程中，政府层面出现一些不合理的极端措施。一方面是农户对于宅基地退出的补偿不满意；一方面建成的农村社区有的仅通了水电，煤气、暖气这些基础设施还未到位，政府为了指标与任务的进度，强迫农民“上楼”。强迫拆迁与抗拒拆迁矛盾突显甚至激化，易爆发群体性事件，不利于社会稳定。

农村宅基地退出的实践中必须遵循农民自愿的原则，防止为了退出而退出，防止强制退出。

2.1.2 宅基地退出的补偿办法缺乏群众基础，补偿范围与补偿力度不合理

在全国范围内，宅基地退出的补偿办法多为政府单方面确定，农村集体经济组织与农民自身参与程度低，未能充分尊重农民的主体地位与保障农民合法权利。宅基地退出的补偿应包括宅基地和地上附着物，地上附着物一般包括住房、附属设施等，但通过实地调研发现，房寺镇实际补偿以房屋面积为依据，对宅基地的补偿缺失，这实际上成了以房换房，忽略了宅基地的价值。同时，根据相关报道，德州市政府下发的宅基地补偿标准，每667 m2宅基地将补给村民10万元，而现实情况下，每667 m2宅基地20万～25万元的补偿标准才基本能保证村民不贴钱住新房，要住上等面积的新楼房，农户家庭要承担较大的经济负担，有些地方政府甚至有强制贷款让村民购房的行为。

2.1.3 农村宅基地确权登记工作的滞后

农村宅基地和农房均具有资产属性，农村宅基地和农房也具有商品的属性，但前提是已经确权成功。由于农户确权意识不强，农户宅基地长期不申请办理权属确权登记，权属不明确，农村乱建乱占宅基地问题突出且屡禁不止，难以管理。同时宅基地使用权的确权登记颁证工作中由于面积超标、权属争议等遗留问题，登记颁证工作开展困难，严重滞后。未确权导致很多宅基地产权不明晰，造成宅基地管理工作薄弱，不利于宅基地退出政策的有效推行。

2.1.4 农村宅基地缺乏退出路径

禹城市宅基地退出主要以政府主导为主，农民自愿自发的宅基地退出缺乏路径。在禹城市牌子村中，大量的空房子闲置，门上的锁都生了锈。闲置宅基地没有对应的处罚制度，主动退出无门并无相关奖励措施。由于农民观念意识以及缺乏主动退出路径，在政府未进行整村搬迁的宅基地退出时，对于如此的闲置宅基地无相关措施。对于政府是否出台相关的宅基地退出的路径保障与奖励措施，许多农民表示并不了解。

2.2影响农民宅基地退出意愿的因素

对山东禹城调研时获得的204份有效问卷中宅基地退出阻力的影响因素进行基本描述与分析，对影响因素因子采用加权平均值法，对其影响程度进行排序(表1)。

居住环境与生活方式、对宅基地权属性质的认知、经济因素等对于农民意愿有较大影响。非务工者对于传统的庭院式自由宽敞的生活方式依赖性强。调研对象普遍认为宅基地为个人所有，这样的错误观点造成宅基地退出阻力较大。农民出于对退出宅基地后的生存与生活的担忧，本能地产生对于退出宅基地的排斥。不少农民基于对宅基地权属性质的错误认知下，对宅基地潜在的财产性价值的预期，导致农民不愿退出宅基地(表2)。

表1 非务工者对宅基地退出阻力的认知

注：1为非常不重要，2为不重要，3为一般重要，4为重要，5为非常重要。表2同。

表2 务工者对宅基地退出阻力的认知

与非务工者相似，对于务工者而言，宅基地无偿无期限使用与限制流转性使其有重要的社会保障性质，保障了农民的基本生活，而城镇房价与生活成本过高使其无力承担，从而不敢放弃宅基地；对宅基地潜在财产性价值的预期导致农民不愿退出宅基地。阻碍其退出宅基地的另一部分重要原因是个人情感及观念意识。在调研过程中，不少务工者都表示在外打工，缺乏保障与归属感，这样的经历或许使其对于农村老宅的依赖感更强，产生较强的“叶落归根”以及留守祖业的意识，多数表示未来仍将回归家乡，更不愿退出宅基地。

3 相关建议

3.1 充分尊重农民意愿，确立农民主体地位，合理确定宅基地退出相关机制

尊重农民意愿，加强政府服务功能。在调研时有农民激烈的抗拒与政府有关的一切行为，并表示“与政府打交道，一定会上当”。一贯以来，“强拆”、“被上楼”等事件频发，政府形象在农民心里越来越负面化。农户对“政府行为”的认知偏差以及刻板印象造成农民的心理障碍，使农民排斥宅基地退出。因此，政府在整个制度推行以及执行过程中承担的责任与扮演的角色至关重要。

农民普遍认为，现有宅基地退出补偿过低，不应只对原住房进行补偿，且对政府强制农民退出宅基地的行为表示强烈不满。根据调研数据的反映与分析，农民对于原有生活方式的习惯性、传统观念影响下对宅基地及住房的依赖感、对退出宅基地后生活保障来源与生活成本的担忧、对宅基地权属性质不明确且对相关制度不了解等，是其不愿意退出宅基地的主要原因。在制定与执行相关政策时必须要充分考虑农民的意愿与需求。要保障农民的公共参与，保障农民“主体者”的地位，考虑到农民生产生活的需要，让农民参与决定安置房的结构与形式、奖励与补偿的形式等，针对农民的切实需求提供不同的补偿方式，解除农民对退出宅基地后的生活生产的担忧。同时政府也有极大的义务对相关政策与知识进行宣传科普，减小由于认知上的错误导致的宅基地有偿退出的阻力。在农民退出宅基地后，政府应给予农民必要的社会保障以及就业的机会，解除农民退出宅基地的后顾之忧。

3.2 以政府引导为主，结合奖罚制度，开展宅基地有偿退出实践

调研对象中，愿意主动退出宅基地的比例低至6.34%，凭借农民自发性的主动提出退出宅基地可能性极低。要减少宅基地闲置，提高农村宅基地集约化利用效率，改善农村环境与提高农民生活质量，政府须发挥极大的引导性与组织功能，应主动了解且满足农民的合理需求，制定能吸引农民的宅基地退出的奖励政策，或对闲置宅基地的行为进行处罚，并且加强相关知识与政策的宣传力度，让农民了解、支持与参与。针对禹城农村居民点数量多但个体规模小且分散的现状，或许迁村并点是解决农村宅基地利用问题的较好方式。以往农村居民点的布局多以农业生产的便利性为主要目的，在迁村并点后要考虑到农民生产的便利、农民的生活习惯与居住方式的习惯。但也要提供多种路径，以满足农民主动退出闲置宅基地的需要。

3.3 明确土地产权，加块宅基地使用权登记发证确权工作

促进农村宅基地退出，宅基地确权是基础。厉以宁认为，最重要的是推进土地确权制度改革，赋予农民三权三证。农村宅基地有偿退出要以宅基地的权属明晰为前提，在进行宅基地有偿退出的实践前，要做好农民宅基地确权登记的工作。坚持一户一宅的原则，对一户多宅进行适当的整治，对于多宅现象，可贯彻“多宅不多面积”的原则，即总面积如果符合当地政府规定的面积，则承认其合理合法性；对标准范围之内的宅基地按照统一标准进行合理补偿，对超额部分不予登记及补偿。

3.4 政府规范自身行为，规范工作程序，完善管理审批制度

强化对宅基地的管理工作，在农民获取宅基地时即完善管理审批制度，并且加强监督工作，避免一户多宅与宅基地面积超标现象。禹城农村较多都缺少合理的规划，农户建住房往往没有统一的标准，在规模与结构形式上不受控，村庄整体混乱，政府有义务做好村庄的规划设计。在农民退出宅基地过程中，政府及其工作人员要端正自己的职能，做好宅基地退出补偿工作的落实。在农民退出宅基地后，要加强土地用途管制，将宅基地复垦为耕地或是转变为城镇建设用地，要严格按照土地利用总体规划以及当地规划进行。采取多种方式盘活利用农村闲置宅基地，切实规范农村闲置宅基地管理整治，促进农村土地节约集约利用，切实保护农民合法权益，加快促进城乡经济社会协调发展。

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收入日期：2017-07-23

国家大学生创新创业训练计划(201610307070)

孙雨婷(1995—)，女，浙江杭州人，土地资源管理专业本科生，E-mail：690903653@qq.com。

文献著录格式：孙雨婷. 禹城农村宅基地退出的问题及对策建议[J].浙江农业科学，2017，58(10)：1857-1860，1864.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171053

F311

A

0528-9017(2017)10-1857-04

(责任编辑张瑞麟)