以供给侧结构性改革引领城市发展方式转变

郭志远

摘 要：改革开放以来，我国的城市发展取得了举世瞩目的成就，但在过去需求侧理论主导下的城市发展总体上是以粗放、规模扩张为主要特征的外延式发展，这种发展方式已经越来越难以适应我国城市发展的新常态和新要求。供给侧结构性改革的提出，为中国推进城市发展方式转变提供了科学的理论框架。供给侧结构性改革引领下的城市发展，应当努力实现城市发展观由机械发展观向生命发展观转变，城市发展路径由外延式扩张向内涵式发展转变，城市发展动力由土地、资本拉动向改革、科技、文化三轮驱动转变，城市发展色彩由灰色城市向绿色城市转变，城市管理方式由简单无序向规划、建设、管理系统统筹转变。

关键词：供给侧结构性改革 城市发展方式 转变

中图分类号：F061.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-014-03

改革开放以来，中国的城市发展取得了举世瞩目的成就。城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加到2016年的7.93亿人，常住人口城镇化率从17.92%提高到57.35%，城镇化规模之大、速度之快，在世界历史上绝无仅有。高速发展的城市不仅带动了整个经济社会的快速发展，更是成为现代化建设的重要引擎。全国经济总量的80%以上在城镇产出，劳动力的51%在城镇就业，消费的86%在城镇实现，投资的90%以上在城镇发生，信贷的66%在城镇投放，城镇已成为聚集人口、资源和产业的最大平台，城市已经成为了我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。但是随着城镇化进程的继续推进，过去传统城市发展方式的弊端逐渐暴露，问题逐步显现。边际效用日益递减，越来越多的流动人口不断涌入城市，对城市社会结构将会造成较大冲击，社会矛盾触点多、燃点低，突发性、群体性事件时有发生，各种城市病随时都有可能爆发，而资源环境成本和社会成本将不断递增，迫切需要转变城市发展方式。传统的城市发展方式主要基于需求管理理论，以高能耗、高排放、高污染、土地高扩张为主要特征，城市建设理念、管理能力和公共服务水平等严重滞后于城市化进程，越来越难以满足城市经济社会发展的需要。在我国经济社会发展亟待进行供给侧结构性改革的背景下，城市发展方式亟需以供给侧结构性改革为引领，改善城市公共服务供给质量，优化城市内部结构，更好地满足广大人民群众和经济社会发展的需要。

一、需求侧主导下的城市发展

供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，没有需求，供给就无从实现；没有供给，需求就没法满足。供给侧是相对于需求侧而言的，供给侧改革和需求侧管理代表着两种不同的经济思想。需求侧管理，重在解决总量性问题，主要强调政府对经济系统的强力干预，通过一系列货币和财政政策，达到加大投资、刺激消费、扩大出口的目的，最终实现经济的快速增长{1}。与之相对应的供给侧改革，重在解决结构性问题，其基本思想是“大市场、小政府”，在尊重市场决定性地位的前提下，主张通过市场的自我调节，充分发挥资本、土地、劳动力和技术等生产要素的作用，进而推动经济发展。在西方经济发展史上，需求侧管理的主要代表是凯恩斯学派，供给侧改革的主要代表是新古典主义学派，这两种不同的经济管理思想，在历史上不同时期和不同国家都曾发挥过积极作用。

改革开放以来，城市一直是我国经济建设的主战场，城镇化是我国现代化发展的核心驱动力之一，无论是房地产业还是工业化，乃至农业现代化和服务业的发展，无不牵动着国民经济的神经。但是，受前苏联计划经济和西方凯恩斯主义的影响，我国经济发展长期奉行需求侧管理思想{2}，我国的城市发展也是如此。根据需求管理的“三驾马车”理论，城市的发展也主要是由投资、消费和出口带动实现的。（1）投资：过去的城市发展主要是在政府主导下进行的，城市基础设施建设主要由各级政府通过大规模的固定资产投资来完成。（2）消费：城市的大发展伴随着房地产业、基础设施的大规模建设，城镇化过程消耗了大量的钢铁、水泥、煤炭，带动了国民经济相关产业的发展。（3）出口：主要表现在城市内部生产出来的商品出口到城市以外的乡村地区，通过国际贸易出口到国外。在这样一种以政府为主导的需求侧发展理念的指引下，我国的城市发展取得了前所未有的巨大成就。

在过去需求侧主导下的城市发展，其最主要的特点是高速度、大规模扩张，主要体现在城市人口和城市面积的在数量上的快速增长和扩张：（1）通过各种人力、物力和财力投入，把城市规模做大，从而吸引更多的人口到城市工作和生活。我国常住人口城镇化率出现了快速增长，2000年以来更是保持着年均1个百分点以上的高速增长，每年有近2000万人涌入城市。许多城市的人口规模呈现爆炸性增长，截至2016年底，我国100万人口以上的城市达到147个，500万-1000万的特大城市有10个，1000万人口以上的超大城市达到6个，而在1978年时100万人口以上的城市仅有29个。（2）通过“圈地运动”，许多城市获得了大量廉价的工业用地和建设用地，然后通过土地出讓、拍卖等多种途径和手段，获取巨额财政收入。从1978年到2014年，我国城市建成区面积从7348平方公里增长到2014年的49773平方公里，增长了6.8倍；建设用地面积从6720平方公里增长到49882平方公里，增长了7.4倍，土地城镇化的速度远远高于人口城镇化的速度。在需求侧理论主导下的中国城市建设和发展，尽管其路径各有千秋，但它们的发展方式却具有一定的共性，都与“赶超冲动”和追寻“跨越式发展”理念有着紧密联系，都以要素的粗放式利用和城市规模的外延式扩张为基本特征，以要素（资本、土地、资源等）投入驱动城市发展为主要动力{3}。

二、需求侧理论主导下的城市发展方式：虚假繁华背后的反思

在需求侧理论的主导下，我国城市发展的成就举世瞩目。但是随着城市快速发展的黄金时代趋于结束，以需求侧理论主导的城市发展方式引发各种矛盾和冲突，越来越难以满足城市发展的需要{4}。endprint

1.对资源能源的粗放式利用。需求侧理念，强调“三驾马车”的拉动作用，其中投资的作用尤其重要，我国的城市发展是通过政府主导下的大规模资产投资来实现的。我国城镇固定資产投资一直保持着较快增长态势，城镇固定资产占全社会固定资产投资的比重长期处于80%以上。由政府主导的投资不可避免伴随着资源能源的低效利用，城市规划建设指导思想上重外延轻内涵、发展方式粗放，过于追求规模扩张，新城新区遍地开花，大拆大建常年不断。城市以资源高消耗、污染高排放、土地高扩张为主要特征的粗放发展方式，导致生态环境持续恶化，能源消耗急剧上升，严重制约着我国城市的可持续发展。由于城市的快速无序扩张，导致城市土地资源廉价而过快的消耗，土地资源短缺成为制约各城市发展的最大短板，伴随而来的高房价成为难以承受之重；水资源供需矛盾也愈加突出，全国420多个城市供水不足，其中110个严重缺水；城市环境持续恶化，雾霾天气频繁出现{5}。此外，我国生活垃圾无害化处理率较低，垃圾分类处理难以落地，随着城市固定废弃物排放量的快速增长，垃圾“围城”现象随处可见，对城市及周边环境造成严重的二次污染。

2.城市建设方式明显滞后。需求侧理论主导下的城市发展造成的另一个主要问题是粗放的城市建设方式。我国是世界上建筑量最大的国家，同时也是城市建筑使用寿命偏低的国家，建筑平均使用寿命仅为25-30年，相比较之下，美国是74年，英国达到130多年。总体来说，我国的城市建筑不仅使用寿命短，改造难度大，而且城市建设方式明显滞后，以高能耗的传统建筑为主，低碳环保、绿色生态型建筑起步较晚，与发达国家相比，发展明显不足。我国城市房地产市场上销售的住宅绝大多数为毛坯房，二次装修产生大量噪音和建筑垃圾，使用鱼龙混杂的劣质建材和随意更改房屋结构及管线也埋下了健康安全隐患和环境风险。城市规划和建设普遍存在“重地上、轻地下”问题，地上高楼大厦鳞次栉比，地下基础设施严重滞后，导致城市内涝等城市安全问题频频发生，城市风险和管理成本增加。此外，我们的城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，奇形怪状的建筑层出不穷，一些城市俨然成为国外建筑设计师建筑理念的“试验场”。

3.大城市城市病日益严峻。随着城市规模的极速膨胀，许多大城市患上了交通拥堵、环境恶化、房价飙升等“城市病”，城市病的形成主要由一系列社会管理和公共服务问题所引起。从经济学的角度来看，城市病的根源在于作为公共产品的基础设施供给不足，“供”和“需”之间的错位，无效和低端供给过多，有效和中高端供给严重不足。其中交通拥堵现象最为常见也最能说明问题，全国约2/3的城市在高峰时段出现拥堵，城市上班族平均通勤时间全球领先，是加拿大、美国的2倍。造成城市病的主要原因在于供不应求，具体表现为基础设施供不应求、公共服务供不应求以及相关制度供不应求三个方面{6}。除了交通拥堵问题以外，随着城市人口的持续增长，几乎每个城市都面临着基础设施和公共服务设施短缺和实际需求不断增长的矛盾，而且供给不足问题将会愈发突出，城市居民的安全居住、安全饮食、安全出行等均面临挑战。尤其是住房、教育、医疗等与民生息息相关的公共服务不仅总量不足，而且区域分布不均，价格上涨速度过快，直接影响到居民生活质量，影响到我国的城镇化健康发展。

4.城镇化“泡沫”问题初现端倪。在城镇化快速发展阶段，当一个地区的城镇化速度明显快于其经济社会发展水平，而城市管理和公共服务能力滞后于人口城镇化、人口城镇化滞后于土地城镇化，从而导致大量城市问题的产生，如城镇空间急剧膨胀、人口快速增长、生态环境恶化、生活成本上涨等现象，可以认为该地区存在城镇化“泡沫”{7}。政府主导型的城市发展方式是城镇化“泡沫”问题的主要诱因。一些地方政府单纯地认为城镇化就是扩张城市空间、增加城镇人口和基础设施，而忽视了与之对应的经济社会基础，以及相应的城市管理水平的提升，主要靠城市建设的乘数效应来推动城镇化，盲目追求城镇化速度和规模扩张。因此，在城镇化水平快速提高的表象之下，出现了大量的虚假城镇化、半城镇化城中村和“空城”等现象。对城镇化“泡沫”现象如不加以重视和有效防治，将会威胁到我国城市的健康发展，甚至影响到整个国民经济的可持续发展。

三、以供给侧结构性改革引领我国城市发展方式转变

长期以来，我国的城市发展方式以需求侧理论为主导，忽略了供给侧管理，出现了对资源能源的粗放式利用、城市建设方式明显滞后、大城市城市病、城镇化“泡沫”等诸多问题，在新的形势下，越来越难以满足城镇化发展的需要，亟需从供给侧入手改变城市发展方式。在供给侧结构性改革背景下，作为经济转型主要动力源的城市，也应当从以需求侧管理为主转向以供给侧改革为主，加快转变城市发展方式，从过去的数量增长为主转到数量、质量、效益并重，由过去主要靠要素投入转到依靠制度改革、科技进步和劳动者素质提升上来，由过去对资源大量消耗转到可持续发展道路上来。

1.城市发展观：由机械发展观向生命发展观转变。发展观念上的转变是城市发展方式转变的前提。在中国古代城市发展史上，城市基本遵循着其自然的发展规律，城市的产生、发展、没落甚至消亡都是顺其自然之结果。最近几十年中国城市发展速度世界领先，但很大程度上是由于人造城市的机械发展观所作用的结果，并没有充分遵循城市发展的客观规律，因此导致很多问题和社会矛盾的出现。在2016年中央城市工作会议上提出的城市生命发展观，是推动城市发展方式转型的重要前提。城市发展是一个自然历史过程，有其自身客观规律，城市发展中出现的各种问题，归根到底在于我们没有充分认识和自觉遵循城市发展的客观规律。只有当我们正确认识并自觉尊重和顺应城市发展的客观规律，才能真正建设好我们的城市，真正实现“城市让生活更美好”的愿景。目前我国已经开始进入城镇化较快发展的中后期，这一时期城镇化速度将从高速增长转向中高速增长，城市发展将转向规模扩张和质量提升并重阶段，应当加快从人造城市的机械发展观向尊重城市规律的生命发展观转变。endprint

2.城市发展路径：由外延式扩张向内涵式发展转变。外延式的城市发展路径强调的是城市数量的增长、规模的扩大和空间的拓展，获得城市发展的规模经济利益；内涵式的城市发展强调的是城市结构的优化、城市发展的集约节约高效和城市质量的提升，注重城市功能、城市创新能力、城市文化品质、城市承载力等城市内部价值的提升{8}。习近平总书记2013年参加全国两会时就曾经提出，要积极稳妥推进城镇化，推动城镇化向质量提升转变。在进行有关城镇化发展的政府政绩考核时，应当突出考察城市发展质量的考核性指标和资源环境约束性指标，弱化数量指标、速度指标和经济指标等衡量城镇化进程的指标。随着我国新型城镇化的积极推进，上海、深圳、杭州等东部沿海城市已经率先转型，树立了集约节约高效的城市发展理念，注重提升城市的经济产出功能、社会服务功能、生态服务功能和传承历史文化功能，积极推动城市由外延式扩张向内涵式发展转变。“智慧城市”、“生态城市”、“低碳城市”等城市发展新理念也积极推动着城市发展路径的转变。

3.城市发展动力：由土地、资本拉动向改革、科技、文化三轮驱动转变。要推动城市发展方式从粗放的规模扩张向紧凑集约、高效绿色发展转型，就必须改变城市发展的动力。过去需求侧主导下的城市快速发展，其主要动力来自于土地和资本的大量投入，但是土地和资本利用效率低，边际效益递减。城市发展动力必须由目前土地、资本等物质要素的投入为主，转向以人才、创新、科技、文化等柔性要素的投入为主。中央城市工作会议明确指出，我们未来的“城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力”。当前应着眼于清除生产要素配置和供给的制度障碍，包括推进户籍制度改革、改进投资率、提升市场竞争打破垄断等，让那些能够立竿见影带来改革红利的改革率先进行。要积极推动科技创新，大力发展低碳化技术，提高城市资源集约节约利用水平，大力发展智能化技术特别是现代互联网、数字化技术，提高城市公共服务能力和城市生活便捷程度。要着重保护城市文化遗产，延续城市历史文脉，打造城市精神，树立良好的城市形象，让市民对城市产生归属感和认同感。

4.城市发展色彩：由灰色城市向绿色城市转变。城市发展的“灰色”与“绿色”不仅是两种不同的城市色彩，也代表着两种截然不同的发展理念，意味着城市使用土地与资源方式的不同，这在很大程度上影响着城市环境质量的变化。国外学者将无序发展的城市称为灰色城市，以规模扩张为基础的灰色城市不断吞食城市周邊的土地，消耗水源和能源，环境景观破坏，通勤远程，交通拥堵，雾霾笼罩，生活单调，邻里陌生，造成了城市生态系统危机，灰色城市是城市的生态灾难。与灰色城市相对应的是绿色城市，绿色城市是指人与自然和谐共生的人居生态系统，是由人类社会与自然要素共同构成的生态系统{9}。绿色城市强调经济、社会和生态、环境的协调发展，在绿色城市里，人类社会活动要充分尊重自然，要与城市所处地域赋予的自然环境特色相协调。当前我国许多城市已经呈现出灰色发展的态势，其引发的生态危机，只能通过可持续的绿色城市发展方式来改善。应当积极改变城市对于土地、资源的利用方式，推动城市实现人与自然和谐共生，实现城市发展由灰色向绿色转变。

5.城市管理方式：由简单无序向规划、建设、管理系统统筹转变。在需求侧理论主导下的城市发展，把城市所有的资源都集中在如何推动城市经济增长上，由此也导致了城市管理方式服务于推动城市经济增长这一目标，城市的规划、建设、管理也以满足城市单一经济增长功能为目的。而由于城市管理缺乏制衡硬约束，使得城市规划偏向于为了满足领导意志和偏好，缺乏科学性、前瞻性、法治性和市民参与{10}。城市是一个集人与自然、经济社会、人文历史等综合因素的复合型系统，今后的城市发展要树立系统思维，要统筹城市规划、建设、管理三大环节，从城市结构、城市功能以及构成城市的诸多要素入手，提高城市工作的系统性。综合统筹城市规划、建设、管理，首先要综合考虑城市经济发展状况、城市功能定位、生态环境承载能力、历史文化传承等各种因素，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格{11}；其次要根据城市规划合理开展城市建设，形成协调有序的城市建设格局；最后要创新城市管理方法，提升城市公共服务能力，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好{12}。

[本文为河南省软科学项目（项目号：152400410213）“河南经济发展方式转变进程测评与路径选择”、河南省社会科学规划项目（项目号：2016BJJ028）“河南城镇化泡沫形成及防治机制构建研究”、河南省政府决策研究招标课题（项目号：2016B051）“河南特色小镇建设研究”的阶段性成果。]

注释：

{1}沈坤荣.供给侧结构性改革是经济治理思路的重大调整[J].南京社会科学，2016（2）

{2}裴云锋.城市发展方式从需求侧转向供给侧[J].发展导报，2016.06.21

{3}{4}丁健.从大到强的中国大城市发展之路——基于发展方式转变的视角[J].城市，2009（8）

{5}陈文玲，周京.把创新城市发展方式作为国家重大战略[J].南京社会科学，2012（12）

{6}赵蔚.城乡规划管理与政策[J].城市规划学刊，2012（5）

{7}王家庭.我国城市化泡沫测度：基于35个大中城市的实证研究[J].城市发展研究，2011（11）

{8}陈文玲.创新城市发展方式推进城市化持续健康发展[J].全球化，2013（4）

{9}刘博敏.从灰到绿的城市发展转型[J].城市规划，2011（3）

{10}专家解读：六大创新推动城市发展方式转型http：//www.chinanews.com/gn/2015/12-

25/7688458.shtml

{11}中央城市工作会议在北京举行[N].人民日报，2015.12.23

{12}安晓明.河南经济转型趋势和路径[J].开放导报，2017（2）

（作者单位：河南省社会科学院 河南郑州 450002）

（责编：吕尚）endprint