构建基于内部控制的高校债务管理决策制度

摘 要：随着高校经济的规模化、多元化发展，建立并完善债务管理决策制度有利于保证债务活动的科学性、规范性，控制财务风险，保证高校事业的健康和可持续发展。文章从内部控制的角度，分析并提出了构建高校债务管理决策制度的方法和建议。

关键词：高校 内部控制 债务

中图分类号：F234.0

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-094-02

1999年之前，高校基本是依靠国家财政拨款来维持，但伴随高校扩大招生规模、合并扩建等教育改革政策调整，财政拨款资金已无法满足高校的快速发展和资金投入要求。2001年7月教育部签发《全国教育事业第十个五年计划》明确提出，“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制”，“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业。合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目”，由此打开了高校银行贷款的政策通道。但随着高校贷款规模日益增大，个别学校开始出现债务依赖现象，2009年起各级财政教育部门先后出台紧急政策，严格控制高校新增货款。2016年4月教育部印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，明确提出了高校应当建立健全与债务相关的决策机制。高校应参照指南要求构建严密的制度，对债务管理决策进行有效组织、控制和监督，提高决策的科学性，控制和防范财务风险。

一、高校债务决策的特征

（一）决策内容具有重要性

高校债务资金的使用主要用于基础设施建设和改造，如新校区建设征用土地、教学楼及实验室建设等，所以高校债务活动往往金额较大，对学校的发展规划、财务状况会产生重大影响甚至带来风险。因此，各高校需要根据结合自身实际情况科学决策，确定举债的规模、渠道和方式等。

（二）决策程序具有复杂性

高校债务资金活动要面临国家宏观经济、金融行业发展、主管部门指导意见、单位实际情况等复杂环境因素，债务决策从需求申请提出到技术咨询、专家论证、集体决策、审核报批等一系列流程程序，要求高也较为复杂，任何一个环节的疏漏都可能导致财务风险，因此高校在进行债务决策时必须谨慎处理。

（三）决策责任具有转移性

高校接受政府部门管理监督，虽是独立法人但实质上不可能完全独立承擔民事责任。因此，当高校决策失误出现债务风险不能按期偿还贷款影响高校的正常运行和发展时，政府综合考虑社会经济发展、社会稳定等因素必然会出面调控干预，此时高校决策的债务责任会转移给政府。

二、高校债务决策管理中的主要问题和风险

（一）管理制度不健全

部分高校并未建立债务决策的内部管理制度，未明确举债申请、审核、审批、论证、决议、监督等各环节的管理程序和要求，未建立或未履行债务集体决策机制。部分高校缺乏完整的债务战略规划，盲目举债，导致财务和管理风险。同时，也存在高校决策者自身的责任意识不够强，未实施集体决策，导致个人专断、一言堂、擅自改变集体决策、未经核准擅自举债等现象。

（二）岗位和权限设置不科学

如高校未合理设置债务决策相关管理岗位，职责分工不明，不相容岗位未实现分离；债务决策关键岗位未建立轮岗和绩效考核挂钩制度，个别岗位长期一个人担任或工作人员思想认识肤浅、职业懈怠，无法及时甄别决策隐患和风险。部分高校未合理设置债务归口管理部门，未明确归口管理部门职责，债务决策过程中各个业务流程衔接不好，出现部门间多头管理、协作不畅、相互推诿的情况，工作衔接出现真空地带。

（三）筹资项目方案可行性论证和评估不充分

一方面，表现为筹资项目、筹资方案和还本付息方案未经过可行性论证和集体决策或决策随意导致决策不科学，导致筹资过度或筹资不足，甚至滋生腐败；论证流程不科学、不完整、不严密，导致项目无法正常开展实施。另一方面，债务决策方案未进行学校偿债和抗风险能力论证评估，或评估流程不科学、不完整、不严密，导致筹资决策不当，筹资成本过高或偿债压力过大，甚至导致学校无力按期归还本息，学校权益受损，影响学校声誉和形象。

三、高校债务管理决策的控制策略

（一）建立债务决策的内部流程和工作制度

第一，建章立制，以制度形式明确举债的申请程序和要求、筹资项目方案的论证评估程序和要求、债务的决策程序和要求、债务决策责任的追究制度以及各环节的责任划分、审批权限等。第二，建立债务决策管理内部工作机制，即保障债务的决策权、监督权、执行权相互分离，使得权力受到制衡和约束，保障决策权力在规定的权限范围内行使。同时，债务相关方案应由学校集体决策后按程序报上级管理部门核准，决策一旦确定和核准，单位任何个人无权更改集体决定。因债务情况变化，需对债务相关方案进行调整的，应重新进行集体决策并报上级管理部门核准。第三，建立债务决策管理责任追究机制，即对债务管理过程进行详细记录，按照“谁决策、谁负责”的原则，责任具体落实到个人，建立责任追究机制并与职务升迁和绩效考核挂钩。

（二）加强债务决策的过程管理控制

1.债务决策的目标控制。高校应建立发展战略和投资规划，债务决策时应审核筹资项目策划目标是否符合国家法律法规和有关规章制度规定，是否与学校发展目标和战略规划相一致，确保筹资项目的必要性。违反国家法律法规，偏离单位战略发展规划目标的项目计划，一般不予考虑。

2.债务决策的可行性论证控制。一方面，筹资项目的时间、内容、技术、用途、方式等可行性必须经过充分讨论、严格论证，建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，提高议事过程的科学性，确保项目具体实施的必要性、科学性。另一方面，筹资方案和还本付息方案的可行性必须经过充分讨论，要建立在分析、论证、咨询、调整、协调、决定的基础上，坚持积极稳妥的原则，明确责任，规范可行性论证流程，对资金进行科学规划和配置，优化债务结构，量体裁衣，从严控制、从优控制。同时，按照“三重一大”事项上报学校集体决策并提供相关论证材料；对学校能通过校内资金合理调剂解决的，原则上不通过举债资金进行筹资安排。

在筹资方案和还本付息方案中需重点关注筹资规模、筹资时间、债務结构和筹资成本四个方面：第一，筹资规模即筹集的资金额度，学校向银行贷款金额越大，未来需还本付息的压力就会越大，高校筹资规模必须适度。第二，筹资时间即取得债务资金的时间，举债时间应与项目实施进度相协同，避免资金闲置或资金中断。第三，筹资结构，如：债务根据偿还期的不同，可分为短期债务和长期债务，高校应根据项目和财务的实际情况，合理确定并不断优化债务结构。第四，筹资成本，筹资成本的大小取决于金融市场贷款利率水平及金融机构对举债方筹资项目的评估，一般而言在效益一定的情况下，应选择成本最低的筹资方案。

3.债务决策方案的评估控制。一方面，高校财务部门应根据宏观环境和学校发展形势，结合学校近三至五年的财务状况，对学校未来短中期收支情况、结余情况进行科学预测，既要考虑收入渠道的增减变化，又尽量测算可实现收入情况。对比债务策划项目和筹资、还本付息方案，合理预计筹资成本，分析评估学校的偿债能力和财务风险，如将面临的风险类别、风险大小，风险是否适当、可控等；同时也要评估项目的预期收益和效益，评估项目实施的积极意义和机遇。另一方面，高校应对债务决策可行性论证过程的规范性、科学性进行评估，建立评估责任追究机制，必要时委托第三方社会中介机构进行评估，参与评估的人员不得参与可行性研究论证，评估时不能简单地以少数服从多数的原则执行，而应充分考虑筹资项目方案的各方面意见，综合考虑各种因素，确保评估的科学性。

四、债务管理决策的监督

高校应当建立债务决策业务检查监督制度，在债务活动过程中和债务活动结束后对债务决策情况进行分析、对比债务实施情况、问题和效果对决策管理进行评估，包括检查：债务使用效果是否与债务决策目标一致，债务决策管理制度和内控是否健全，债务决策程序是否科学、规范。对相关责任人履行岗位职责的情况进行检查，是否有损害学校权益的不当行为，将绩效考核和责任追究制度与评估工作结合起来，必要时追究相关人员的责任。对评估中发现的问题，了解问题产生的原因，制定相应对策和采取必要措施控制风险，及时进行更正和调整，防患于未然。在高校的债务决策管理工作中，我们一定要有高度的责任心和使命感，建立健全内部控制建设，以确保学校的权益，防范财务风险。

参考文献：

[1] 教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行），教育部教财厅[2016]2号

[2] 张庆龙.行政事业单位内部控制建设原理与操作实务[M].电子工业出版社，2016

[3] 杨有红.企业内部控制系统——构建·运行·评价[M].北京大学出版社，2013

[4] 陈帆.高校债务风险防范及化解问题研究[D].硕士学位论文，湖南大学，2007

（作者单位：电子科技大学 四川成都 611731）

[作者简介：汪晶（1981—），女，会计师，电子科技大学计划财务处，研究方向为高等教育财务管理与内部控制。]

（责编：若佳）