长春市公共交通发展策略研究
——建设“东北亚区域性中心城市”的公共交通发展之路

陈忠朋 高国刚 姜 蕊

（长春市城乡规划设计研究院，长春 130000）

长春市公共交通发展策略研究
——建设“东北亚区域性中心城市”的公共交通发展之路

陈忠朋 高国刚 姜 蕊

（长春市城乡规划设计研究院，长春 130000）

根据城市公共交通系统现状与特征解析，结合长春市公共交通发展战略定位，笔者基于已完成的公共交通专项规划，提出为改善、提升城市公共交通服务品质，有力支持城市确立的区域性中心城市发展战略定位，应积极推动城市公交体制改革。在借鉴首尔、伦敦等城市公交运营组织模式的基础上，确立符合自身发展特点的公交运营组织架构，并同步开展深入的基础研究和政策研究，以积极推进城市公交体系结构建设。

策略 ；区域性中心城市 ；公交体制改革

十二五”期间，长春市进行了大规模的城市交通基础设施建设，代表建设工程包括核心区“两横三纵”快速路、快速轨道1、2、8号线（北湖线）、长春站综合交通换乘中心等。随着“两横三纵”快速路投入使用，标志着长春市进入了真正意义上的立体交通时代。在城市不断加强交通基础设施建设的同时，机动化交通出行需求仍在高速增长，交通发展形势依然严峻。

为积极主动融入“一带一路”国家战略，深入践行长吉图发展战略和哈长城市群规划，2016年3月，长春市提出未来将自身打造成为“东北亚区域性中心城市”，使长春成为撬动东北亚区域合作与发展的新支点。为有力支持并推动城市确立的最新发展目标，研究近年来长春市交通发展取得的成绩和存在问题，对城市公共交通发展战略进行了重新梳理，特别针对城市发展对公共交通的需求，提出针对性的发展策略，以满足新时期城市发展对于城市客运交通发展的需要。

1 长春市公共交通现状

1.1 公共交通概况

目前，长春市已初步形成由快速轨道交通、常规公交、出租车构成的多模式公共交通系统。长春市建成运营快速轨道交通线路有3号线和4号线，线路总长度47.6km。截至2016年11月底，两条线路日均客运量总和为20.2万人次/日。

城市有公共交通汽电车经营企业23家，其中长春公共交通集团为国有控股公司，承担着城市70%的公共交通客运任务，其他22家为独立经营的民营企业。长春市拥有公交车辆4950标台，公交运营线路226条，运营线路总长度为4209km，日均公交客运量约179万人次/日。

出租车规模已达到15000辆左右，出租车客运量达到160万人次/日。

1.2 公共交通现状解析

1.2.1 公交机制体制不顺、权属杂乱，缺乏有效的高位统筹

目前，长春市民营公交企业规模小、数量多、利益主体分散，经营秩序混乱；受多重因素制约，公交相关改革、政策的实际进展较为缓慢。在现有公交体制下，缺乏职能清晰、高效的行业发展统筹，公交线网优化调整、公交场站等设施建设和公交智能化、信息化建设阻力极大，导致公共交通系统建设和发展速度缓慢。以公交线网优化调整为例，由于缺乏科学的专项规划指引，城市公共交通线路存在层次不清晰、重复率较高、新发展区域覆盖不足等一系列问题。

1.2.2 公交体系架构主从关系不清，公交客运结构不合理

目前长春市仅有两条轻轨线路运营，地铁1、2号线正在建设中，城市快速轨道交通尚不足以承担城市公共交通的骨干作用。2016年长春市常规公交日客运量和分担率较2012年统计数据（214万人次/日和24.8%）出现大幅下降。作为辅助公交方式，出租车的万人拥有量超过40辆/万人，出行率中达18.7%，与常规公交客运量比例为0.9:1，出租车的各项指标远高于国内同类型城市。根据国内外城市公共交通发展实践，出租车占公交方式总体的比例一般在10%左右（快速轨道交通、常规公交与出租车比例约为3:6:1），长春市的出租车发展已经对常规公交客运市场形成强力冲击，公共交通客运体系呈现本末倒置的态势。

1.2.3 公交基础设施投入不足，发展建设缓慢

公交枢纽、场站等大型基础设施建设陷入停滞状态。以长春南广场公交枢纽为代表的一批公交换乘枢纽、首末站、停保场等设施尚处于启动建设初期，大型公交基础设施尚不能全面投入使用，一定程度上制约了城市常规公交线路优化调整。

公交专用道建设缓慢。目前，城市公交专用道主要相对集中设置在中心城区，施划总长度82.1km（149车道.km），公交专用道设置率约为9.3%。由于受财政、规划以及系统管理支持等因素制约，严重影响公交专用道系统建设进程。

1.2.4 信息化发展滞后，一卡通建设亟需推进

城市公交运营调度仍以传统人工调度为主，缺乏统一的信息管理平台对全市公交信息进行整合、调度与发布。公交车辆全球导航卫星系统安装率约为70%，但实际使用率偏低，影响公交调度跟踪和一体化信息管理平台建立。

一卡通在全市公交车辆间尚未通用，有部分线路不可使用；在公交方式间（轨道交通、常规公交、出租车）尚未实现兼容；同时，缺少优惠补贴及换乘补贴等政策，一卡通的优惠力度较弱，对市民吸引力不足，刷卡率不足40%。

目前，长春市城市公共交通发展遭遇瓶颈，其根本在于现行机制、体制已经严重不适应当下和未来城市发展需求，打破既有旧的机制、体制，深入谋划公交改革势在必行，这既符合城市交通一体化发展要求，也符合新时期城市战略发展定位对交通发展的总体需求，对于推动区域经济发展、产业创新转型将发挥重大作用。同时，在实施城市公交机制体制改革的过程中，适度超前开展能够切实引导公交系统优化、完善的专项研究和规划，对于促进公交机制体制改革，推进城市公共交通系统转变提升发展具有积极助推作用。

2 长春市公共交通发展战略与目标

2.1 公共交通发展需求分析

2.1.1 城市出行规模分析

（1）人口与就业岗位。根据《长春市城市总体规划（2010-2020）》，预测2020年长春市主城区范围内常住人口为511.7万人，远景为735万人。依据长春市空港经济开发区和双阳区乡镇总体规划，预测空港经济开发区2020年常住人口为23万人，远景为43万人，双阳区2020年常住人口为27.5万人，远景为56.5万人。因此，预测2020年长春市研究范围内常住人口规模达到562.2万人，远景城市研究范围内常住人口规模达到834.5万人。结合各区用地及发展情况，2020年主城区流动人口按10%控制，预测2020年长春市研究范围内流动人口规模达到85.5万人。

参考长春市历年就业岗位与人口规模，确定就业岗位/人口规模比率为0.56-0.62之间。就业岗位分布：中心城区的就业岗位总量处于绝对优势，且主要以第三产业岗位为主；外围部分综合居住组团为新增人口的主要聚集地，部分工业组团则集聚大量工业岗位。

（2）出行强度与规模。长春市2015年人均出行强度为2.43次/日。结合国内外城市交通发展趋势分析，在快速城市化过程中，长春市人均出行强度会有一定水平提高，同时考虑主城区与空港、双阳区各片区之间出行强度差异，综合预测2020年、远景年出行总量分别为1700.6万人次和2015.6万人次。

2.1.2 城市客运交通走廊分析

（1）出行空间分布。中心城区范围内客流相对集中，围绕中心区及南部新城建设形成“双心”结构的客流放射吸引核，同时东部城区、西部新城、北部新城等主要片区与双心之间客流交换强度进一步提高。随着长春市“两翼”产业轴的打造，进行产业升级、完善配套设施、改善居住环境，长东北区域和汽开区与中心城区、南部新城逐渐形成功能互补，客流联系较为明显。

中心城区向外围乡镇放射的客流表现为不均衡的空间分布态势。南部永春镇、净月生态城及东部的英俊镇，为长春市未来外围地区重点打造的综合生活组团，其内部功能的形成依赖于中心区及南部新城的发展，空港、九台、双阳等外围组团随着城市的发展，对中心城区的联系越发频繁，故形成较为强大的向心客流联系。

（2）客运交通走廊分析。研究结合全方式客流分析，提取出主城区对外以及外围乡镇内部的客流走廊，并以客流规模等级为基础，结合客流走廊所经过片区区位，将客流走廊分为两个主要层级：主要联系走廊和次要联系走廊（图1、图2）。

图1 远景城市客流分配分析

图2 长春市主城区客流走廊分析

主要联系走廊：由中心城区向南部新城、长东北、北部新城、东部城区、西部新城、汽开区等部主要组团进行放射性联系，主要道路包括人民大街、长春大街、远达大街、解放大路、东风大街等，主要发挥城市外围新区建设的引导和支持作用，实现城市各片区功能的合理化布局和均衡发展。

次要联系走廊：中心城区与外围组团进行客运交通联系的辅助性联系廊道，同时也体现外围片区之间切向联系。主要道路包括东荣大路、自由大路、西安大路、东环城路、亚泰大街、西环城路、开运街、前进大街、飞跃路。

2.2 城市公共交通发展战略

2.2.1 城市公共交通发展战略

2016年，长春市完成了公共交通专项规划修编工作，根据未来长春市城市发展目标、职能和城市性质的定位，修订长春市远景年公共交通发展战略为：以长吉图国家战略和长春新区建设为契机，创建绿色“公交都市”，构建以轨道交通为骨架，多模式、一体化、全覆盖、高品质的都市区公共交通系统，对内引导城市空间有序拓展，促进城市功能有机组织,推进“一廊一带一脉四城”的都市区空间结构形成；对外强化区域中心城市交通枢纽地位，支撑长春市建设成为东北亚区域性中心城市。

2.2.2 城市公共交通发展思路

研究基于城市公共交通发展战略，确立未来长春市公共交通发展思路：以公共交通引导城市空间增长；建立以公共交通和慢行交通为主导的一体化、现代化城市综合交通体系。

（1）从战略上确立以公共交通为引导的城市空间增长模式。为实现城市公共交通发展战略，长春市着力推进城市交通与用地布局互动协调发展，促进城市空间形态合理布局、土地集约高效利用和整体功能提升。坚持公共交通对城市用地发展的引导作用，加快快速轨道交通系统建设。[1]坚持“双心、两翼、多组团”的城市结构，通过南部新城、西部新城等新区的建设，促进居住与就业功能平衡，减少跨区出行。在中心城区按照“解密外疏”的要求，大力推行“双增、双控”，形成以中等强度开发为主，高强度和中低强度为辅的旧城改造方针。对于城市综合体、医院、大型综合市场等吸引交通量较大的设施，应采取控制、分散、外迁等措施，减轻中心区交通压力。

（2）建立以公共交通和慢行交通为主导的一体化、现代化城市综合交通系统。由于道路系统的供给永远无法满足机动车增长需求，因此当城市整体道路交通网络建设达到一定水平（如道路面积率达到20%的高限值时），应考虑道路交通资源向能被高效利用的交通方式（常规公交）转变。加快推进城市快速轨道交通系统建设，结合快速轨道交通线路和站点建设，积极推进常规公交线网调优化、慢行系统设计以及机动车和自行车停车场建设，通过以快速轨道交通站点为核心的枢纽建设，充分发挥城市快速轨道交通和常规公交在城市客运交通中的骨干和主体作用。积极引导出行方式选择，形成以城市公共交通及慢行交通方式为主导、多元化交通方式相协调的城市综合交通体系。

2.3 城市公共交通发展战略指标

为实现长春市公共交通发展战略目标，从架构合理、覆盖全面、换乘一体、运营高效四方面研究提出长春市远景公交发展服务指标体系（表1），为长春市公共交通发展建设提供指引。

3 长春市公共交通发展实施策略

3.1 加快推进公交体制改革

为保障城市公共交通发展战略规划目标顺利实施，研究借鉴首尔交通共同体和伦敦竞争招标制两种代表性经营实践，基于公平竞争、自愿退出和依法合规的原则，提出长春市未来城市公共交通体制改革的方案，组织结构流程如图3所示。

（1）实施公交运营资源整合。按照国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的发展方向，加快对民营公交线路的整合，打开民营公交线路退出的通道，完善公交企业准入退出机制。对“小、散、乱”且自愿退出的民营公交线路，通过收购兼并等方式整合到公交运营平台，实现国有主导；对继续经营的民营公交线路进行整合，实现公司化、规模化、标准化管理。进一步提升调控能力，实现公交线网优化，为市民出行提供安全、便捷、绿色、舒适的公交服务。

表1 长春市远景年公共交通服务指标体系

图3 公交体制改革组织结构流程

（2）理顺权责，构建科学管理架构。建立一个由政府主导的责权明晰，分工明确的多层级管理架构，科学专业地对公交运营企业进行监督与管理，并实现年度滚动公交系统优化机制，征求第三方研究机构意见，对公交线路、设施等有计划地进行优化调整。

（3）采用购买服务等机制对企业运营服务进行监管与激励。政府可以采用交通共同体等模式，向公交运营企业购买服务，引入虚拟票价，对企业运营成本进行核算，政府通过虚拟票价控制单位成本的社会效益，引导企业提升运输效率，节约运输成本；并通过智能化、信息化等监管手段，多方式规范企业运营行为，从而为市民提供更好的公交服务。

3.2 建设系统、完善的一体化公共交通体系

（1）建立分层次的城市公交体系构架。长春市主城区由中心城区和周边乡镇构成，集中于中心区20km半径覆盖范围内。长春都市区在主城区基础上跨界发展，包括了与德惠、公主岭部分地区，形成“一廊、一带、一脉、四城”格局，主要建设区域都位于中心区50km覆盖范围。借鉴国内外城市的发展经验，结合都市空间布局特征，确定长春市公共交通体系架构总体上分为长春都市区、长春主城区两个层面。

都市区公交系统主要服务与20-50km半径内新市镇与主城区之间联系，按照服务功能分为市郊铁路、都市区快线及中运量公交。城区公交系统服务于城市20km半径以内的主城区范围，按照服务功能分为城区轨道干线、城区轨道加密线和地面公交系统。公交体系两个层面各类型公交方式功能定位见表2。

（2）大力推进骨架公交设施建设，支撑城市空间结构发展。骨架公交系统建设只有与城市空间结构紧密结合，实施TOD发展模式，才能充分实现公共交通对城市空间有序拓展的推动作用。根据新一轮长春市快速轨道交通线网建设规划，市域空港新城快线作为联系中心城区与空港经济开发区之间的快速客运通道即将于2018年启动建设，目前前期研究已经着手空港经济开发区内4个站点的联合开发设计工作。

为创建“公交都市”示范城市，长春市将全面开展公交系统改善工作，以提升公交系统服务水平，从而提高公交系统分担比例。按照“十三五”公交发展规划，长春市将在积极推动公交机制体制改革的基础上，优化调整公交线网结构，提升更新公交车辆运力，加大启动公交场站和交通枢纽建设力度，从而改善公交出行环境，按计划达到创建“公交都市”示范城市所确定的各项指标。同时，结合快速路系统建设契机，继续在快速路辅路上按规划施划公交专用车道，并结合现有其他道路断面流量情况，在城市建成区内双向六车道及以上的城市干道上和单行线上进行公交专用车道施划工作。

3.3 强化公共交通发展的基础性研究

表2 长春市公共交通体系架构

3.3.1 公共交通发展基础研究

（1）基于城市新的发展定位下的快速轨道交通线网研究。2018年末，1号线和2号线及北湖线即将投入运行，按照城市快速轨道交通建设规划，2020年前快速轨道交通5、6、7号线即将开工建设。随着城区改造以及长春新区成立、九台撤市设区等城市空间结构发展的重大调整，城市交通需求发生了较大变化，需要在更大尺度的城市空间层面，结合新一轮城市总体规划的编制，重新审视城市交通需求的发展变化，对既有快速轨道交通线网的适应性进行分析，提出城市远景线网规划方案，为下一轮轨道交通线网规划以及城市总体规划编制提供基础研究。

（2）城市常规公交线网优化研究。2018年，随着地铁1号线、2号线投入载客试运营，长春市将形成城市快速轨道交通骨架网络，常规公交发展即将进入新阶段。常规公交作为城市交通的重要交通载体，亟须处理好与城市快速轨道交通的关系，优化二者间的换乘、衔接关系，优化线网走向，协调设施布局，提升城市公交系统整体服务能力，进而提升公共交通系统的整体吸引力。通过对城市未来经济、人口、社会发展、就业岗位等方面的研究分析，掌握人口及产业对居民出行行为的影响，以现有居民出行调查为基础，科学预测未来年份居民出行规律，结合长春市地铁1、2号线正式运营后快速轨道交通网络整体的客流分布状态，分析常规公交的供需分布情况，提出常规公交网络的优化布局原则和调整方案。

3.3.2 公共交通发展配套保障政策

构建以大运量轨道交通为导向的城市空间增长模式，规划设计方面已经有很多的案例可以为我们提供参考，但既有实践表明：为实现城市TOD发展模式，城市更多应该关注土地开发、交通发展以及管理等方面所能提供的政策保障。

（1）建立机动、灵活的土地储备和开发机制。尽快制定沿线土地储备及控制计划是实施TOD发展策略的重要保障。土地控制需要从城市规划、轨道交通建设、土地开发着手。借鉴新加坡、台湾、香港等国家和地区的经验，可以借助专项土地储备和灵活开发机制，对土地增值进行合理再分配，使土地增值收益用于轨道交通建设。[2]

（2）公共交通优先发展政策。在法律、规划、建设、管理、服务、投资和财税等各个环节，为公共交通发展提供优先条件。以法令形式确立优先发展公共交通为政府工作的一项长期政策；规划要优先考虑各阶段用地规划对城市公共交通设施的要求并做好用地预留，不得随意挤占公交设施用地或变更土地用途；政府财政对公共交通的投入要有倾斜性，投资要优先落实公共交通建设项目；建立科学合理的公共交通票价体系，对公交企业建立规范的成本费用评价制度、政策性亏损评价制度和服务质量考评制度，并建立相应的公共财政扶持政策；运用管理手段，从空间、时间分配上给予公共交通优先权。

（3）小汽车交通需求引导政策。在大力发展公共交通为主体的客运交通体系下，根据不同区域的资源条件、不同出行时段的交通特性和不同目的的出行需求，运用扎实、有效的交通需求管理政策和手段对小汽车交通实施引导与调节，对小汽车交通在行驶区域、行驶时段以及停车服务等方面实施差别化调控管理，调节道路交通负荷的时空分布，提高道路交通设施利用效率，对高排放和超标排放车辆收取排污费、采取限行措施。[3]

4 总结

综上，为在公共服务层面对未来长春市区域发展战略定位提供支持，改善、提升既有公交系统服务水平，推动城市公交系统快速发展已经迫在眉睫。通过公交运营体制改革为先导，推进包括网络优化、设施完善以及确立相关配套政策等一系列措施，切实推进“公交都市”建设，谋求城市精品化发展，对于长春市融入城市群发展并实现建设东北亚区域性中心城市的美好愿景发挥积极作用。

[ 1 ] 马强．走向“精明增长”：从“小汽车城市”到“公共交通城市”[M]．北京：中国建筑工业出版社，2007．

[ 2 ] 美国城市土地协会（ULI）．联合开发：房地产开发与交通的结合[M]．北京：中国建筑工业出版社，2003．

[ 3 ] 德国技术合作公司（BTZ）．可持续发展的交通-发展中城市政策制订者资料手册[R]．北京：人民交通出版社,2005．

Study on the development strategy of public transport in Changchun

Chen Zhongpeng Gao Guogang Jiang Rui
( Changchun Institute Of Urban Planning amp; Design,Changchun 130000 )

According to the present situation and characteristics of urban public transport system.Based on the strategic positioning of public transport development in Changchun.Based on the completed public transport planning.The author thinks that we should actively promote the reform of public transport system in order to improve the quality of the city and provide suppoort for the regional development of the city.From the operation mode of Seoul City,London,establish transit operation organization of our own development,Start to carry out basic research and policy research simultaneously in order to promote the construction of transit system actively.

strategy ；regional central city ；transit system reform

U491．1+7

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