产城融合问题研究
——基于济南市历下区建设“首善之区”的经验做法

李德华 张 讯

产城融合问题研究
——基于济南市历下区建设“首善之区”的经验做法

李德华 张 讯

大力实施产城融合和创新驱动两大战略,突出项目建设、征地拆迁和招商引资三项重点,推动产业承载能力、城市发展空间和经济发展活力三个提升,加快大美历下、现代历下、幸福历下建设,打造全省首善之区，开创了中心城区科学发展、跨越发展的新篇章。尽管历下区区域经济社会发展取得卓著成绩，但客观分析面临形势，全省首善之区建设可谓任重道远。结合历下区作为济南市中心城区的特殊地位，因地制宜，以高起点规划、高标准建设、高效能管理的“三高”标准，创新区域经济社会发展,加快新旧动能转换，实现产、城、人高度融合，打造名副其实的首善之区。

因地制宜；创新发展；产城人；融合

“建设全省首善之区”，这是济南市历下区广大党员干部群众的美好愿景。紧紧围绕此奋斗目标，全体历下人以只争朝夕、顽强拼搏的精神状态，全力以赴、扎扎实实做好各项工作。大力实施产城融合和创新驱动两大战略，突出项目建设、征地拆迁和招商引资三项重点，推动产业承载能力、城市发展空间和经济发展活力三个提升，加快大美历下、现代历下、幸福历下建设，开创了中心城区科学发展、跨越发展的新篇章，在历下发展史册上留下了浓墨重彩的一页。尽管历下区区域经济社会发展取得卓著成绩，但客观分析面临形势，全省首善之区建设可谓任重道远。按照中共中央、国务院及省市各级党委、政府关于加强城市设计的有关要求，结合历下区作为济南市中心城区的特殊地位，城市建设已经成为建设首善之区的核心任务。如何因地制宜，以高起点规划、高标准建设、高效能管理的“三高”标准，创新区域经济社会发展，加快新旧动能转换，实现产、城、人高度融合，打造名副其实的首善之区，考验着历下人的智慧和能力。

一、历下区建设“首善之区”的做法

（一）“两翼发展”布局之前瞻

无论是东部CBD建设，还是西部明府城改造，这两个3．2平方公里的核心战略，已经成为提升历下区经济社会发展的重要两翼。在预期设计中，东部CBD将形成高楼林立、时尚大气的现代都市建筑群，而西部的明府城应打造具有较强影响力的泉水特色休闲旅游区。但这两大核心战略，带给历下的并非全是红利。因为历下举全区之力建设中央商务区（CBD），建设周期较长，短期内无法立即获得收益；而明府城更是以古城保护和文化传承为宗旨，经济收益期望遥遥。

（二）“城市双修”实施之现状

按照近期住房城乡建设部引发的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（下文简称为双修指导意见），生态修复城市修补是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。“双修”是基于我国追赶期快速发展、粗放开发、平庸空间大量出现等问题而提出的。借此贯彻双修指导意见的契机，济南市的拆临拆违和老旧小区全面整治工程也正在如火如荼进行中。作为省会中心城区，历下区的“城市病”也急需有效治疗。因为各种历史遗留原因，区内违法违章建筑数量为数不少，84个老旧小区更是覆盖了11个街道办事处。实施“城市双修”的同时，有两大难题考验决策智慧。一是规划。对拆临拆违，必须痛下杀手，拆得彻底。但对老旧小区整治，应以前瞻性眼光做好与周围片区整体效果匹配性的深入调研，在此基础上进行系统性规划，整治力度不能一概而论。比如有的小区太过老旧，基础设施与现代生活严重不匹配，对此类区域整治力度宜大不宜小，修修补补、刷墙抹洞式的整治会留下更多更沉重的建设欠账；而有的小区必须采取针灸、织补等干预程度较轻的行动方式，避免大拆大建对城市的破坏，尤其是古城区或泉水聚集域。这都需要整体性和系统性的规划。城中村的蝶变效果也要靠科学规划，要把水电暖管道、微循环交通、停车、环卫绿化、医疗教育文化娱乐等各种配套设施统筹考虑。二是规范。在当前如火如荼的拆违拆临、综合整治活动中，应该规范的是：拆，如何在合理合法的前提下，一把尺子量到底，同时满足普通群众的生活保障；建，如何在科学规划的基础上，不仅要实现整洁绿化畅导交通功能，还要保障商户就业，更要关注城市居民寻找便利早餐店或菜市场等日常生活需求。只有做到即拆、即运、即清、即绿、即建，保证生活设施配套齐全，群众满意度高，才是真正的民生和民心工程。

（三）“五区共筑”战略之设计

推动历下区经济社会全面发展的顶层设计充满着智慧和正能量。从东西地理位置展望：CBD大规模投资、大体量建设，是带动整个东部地区实现跨越发展的核心动力，明府城保护性改造也将助推老城焕发蓬勃生机，两个核心区将为历下加快发展插上腾飞的“双翼”，推动历下进入大拆迁、大建设、大招商、大发展的崭新阶段。从全区综合实力考量：经过过去5年的快速发展，区域综合实力显著增强，经济结构更加优化，各项事业取得长足进步，已经进入全省县区级发展主体前列，为今后发展奠定了坚实的基础。但是，有能力有条件并不代表美好目标就能一蹴而就顺利实现。历下区依据现实状况，将建设首善之区的核心目标设计为五区共筑的分解目标。

1．经济发展引领区。经济发展是硬道理。但历下区狭小的地域面积大大限制了发展的地理空间。而对民生相对过多的投入也束缚了发展投资的力度。尤其是传统产业结构类型，从某种意义上浪费了历下寸土寸金的珍贵资源。只有切实把创新驱动作为区域经济发展的新引擎，发展经济新形态，构筑产业新体系，培育发展新动能，产业结构更加优化，历下经济发展活力才能充分迸发。

2．金融集聚核心区。作为省会中心城市，金融集聚效应不明显，金融总部常常花落别处，这是历下的切肤之痛。以建设区域性金融中心为目标，以中央商务区为平台，积极吸引国内外大型金融、类金融机构和上下游相关产业落户发展，成为立足济南、辐射山东、服务黄河中下游地区的产业金融中心，这是历下人的殷切期盼。

3．省会形象展示区。济南市作为省会城市，几十年间的整体城市形象一度被讽为“大县城”。当前，作为省会中心城区，历下区当仁不让承担起省会形象展示区的历史使命。如何坚持产城融合、高品质建设，把历下打造成为省内首屈一指的集商务办公、社交生活、消费娱乐为一体的都市活力中心，展现省会靓丽洁净的最佳风采，展示泉城新魅力，考验着历下人的决策智慧和执行能力。

4．泉城文化传承区。泉城的知名度和美誉度很大程度上因“泉”而得。但对这一得天独厚的资源发掘利用远远不够。如何借用明府城保护性改造工程，深入挖掘古城文化、泉水文化、儒学文化、大舜文化，有机串联历史遗存、传统文化和现代城市格局，使历史文化资源整合利用水平显著提升，通过泉文化旅游活动实现蝴蝶效应，打造“天下泉城”品牌在国内外的影响力，历下区在这方面大有可用武之地。

5．文明宜居样板区。打造文明宜居样板区的任务更为艰巨，不仅仅需要强大的经济实力，更需要综合指数样样保持一流水平：比如生态环境保护与治理；天蓝水净，霾少路通，居民收入水平高、文明素质高，社会保障体系健全，居民养老、医疗保障、优质教育、体育健身等资源实现全覆盖。

（注：上图为本文作者在为济南市历下区委党校编辑校报时所绘制，特此版权声明）

聚力于上述五区共筑，加快大美历下、现代历下、幸福历下建设，为实现建成首善之区的核心目标而做好顶层设计。

二、打造“首善之区”的实现路径

随着国家供给侧结构性改革的深入实施、全省产业提速升级以及济南“四个中心”建设的全面推进，作为省会城市建设的主阵地、经济发展的主引擎，历下区迎来了“主动适应和引领经济发展新常态、努力实现新跨越新发展”的关键时期。抢抓建设新旧动能转化示范区和全国文明城市创建两大契机，历下区积极营造创新发展新格局。以产业发展强筋健骨，以城市管理疏通经络，以人本理念凝聚魂魄，睿智规划，创新落实，力求实现产城人的高度融合。

（一）以新旧动能转化为契机，打造产业经济强区

加快新旧动能转换是优化产业结构、全面提升区域竞争力的迫切需要。近年来，历下区牢固树立和贯彻落实新发展理念，主动适应经济发展新常态，坚持增量崛起与存量变革并举，做好培育壮大新兴产业和改造提升传统产业这两篇大文章，不断调整优化产业结构和区域发展布局，产业能级不断提升，辐射带动作用进一步凸显，目前全区二三产业比为13．9∶86．1。但是，必须清醒地看到的是，全区服务业无论从发展结构还是运行质量上都存在差距和不足，主要在：产业总体层次不高，核心竞争力不强，能级有待进一步提升。在新形势下，历下区将深入贯彻落实中央和省、市委关于新旧动能转换的有关会议精神，深入实施创新驱动发展战略，通过规划引导、项目带动、招商引资等措施，加快新旧发展动能接续转换，努力把历下区打造成为高聚集、强辐射的现代服务业强区。

1．着力提升城市功能品质，拓展区域发展空间。一是牢固树立经营城市的理念。切实解放思想，创新城市管理模式，把“建”和“管”有机结合起来，做到建中有管，管中有建，无缝对接，确保在管理和建设上不出现死角。以政府为引导，资本为纽带，市场为导向，重大项目带动，推动规模化、集约化、专业化、品牌化“四化”发展，服务和带动历下区城市升级，打造集城市开发建设、基础设施建设、产业发展、对外招商、投资融资、资产运营“六位一体”的城市运营服务平台。二是健全产城融合规划体系。立足优化空间布局、促进产城融合，深入研究、准确把握新旧动能转换先行区的拓展方向、产业发展导向，着重在优化产业布局、理顺体制机制、提高服务水平上下功夫，以有利于开发、有利于招商、有利于税源建设为目标，做好与全市总体规划的衔接，及时调整区域总体规划，进一步找准和明确城市发展功能定位，加快转型升级步伐。三是搞好新区开发和老区改造。坚持把搞好新区开发和老区改造作为拓展和优化服务业发展空间的重要手段，向空中、地下、质量要效益，提高土地集约利用率。在中央商务区，打造超高层建筑和地下不夜城，提高产业载体的建设规模和档次；在老城区，提升配套功能，做好泉水、古街提升的文章，进一步加快资源整合步伐，积极培育和发展商贸、科技、文化、娱乐、餐饮、民俗等特色商业街区，推进新区和老旧区商旅文融合发展。

2．着力调整优化产业结构，构建符合发展实际的产业体系。高端服务业的发达程度已成为衡量一个区域综合实力和现代化水平的重要标志。历下区立足自身特色和资源禀赋，以高端高质高效为主攻方向，按照腾笼换鸟、凤凰涅槃的思路，调整优化产业结构，逐步构建以现代服务业突破发展的现代产业体系。一是发展产业楼宇，充分利用空间资源。对现有具备条件的商务楼宇进行整治，腾退和回收低效利用的楼宇进行重新定位，以新经济、新业态为重点开展产业置换，最大限度利用好存量楼宇。二是激活金融引擎，提升发展动能。依托中央商务区建设为重点，积极争创国家级产业金融综合改革试验区，坚定不移地引进大型金融和总部企业，拉伸产业链条，打造在全省有重要影响力的产业金融聚集区。同时，大量实施创新驱动战略，充分利用中央商务区金融机构和企业总部集聚的有利时机，发挥好大数据、云计算、物联网等新科技优势，助推传统服务业和医疗教育等社会事业转型升级，形成创新发展新动能。依托科技金融大厦、长岭山山东国际科创城等项目，积极构建专业孵化培育体系，打造光电子企业孵化基地，进一步扩大孵化面积，为科技创新提供技术支撑服务，加快推进科技创新、成果转化，打造产业高端的精品项目。三是加强新兴产业培育。创新与产业升级是经济可持续增长的重要源泉。加大高新技术企业和高新技术产品培育力度，鼓励和支持企业积极申报各级各类科技创新项目；加大企业科技成果转化力度，对正在实施中的项目，靠前服务，跟踪管理，促其尽快由成果向产品转化，真正成为促进企业创新发展的动力源泉。

3．着力推进招商引资和项目建设，千方百计增加有效投入。坚持把项目建设作为提升发展档次、优化发展结构、增强发展后劲的最有效手段，在项目策划、引进、推进三个方面狠下功夫，力争年年有一批新项目、大项目。一是强化招商引资，做好项目储备。突出企业招商，努力构建市场化运作、企业为主体、政府积极推动的招商引资新格局。突出推介招商，在城市基础设施、高新技术产业、先进制造业、现代服务业等方面，积极策划包装一批壮实力、增后劲的重大项目，全方位向外推介。二是加快推进项目建设力度，持续增加投入。认真做好现有项目的梳理工作，实行区级领导包重点项目责任制和项目推进考核机制，推进老城提升、新区开发，加快土地出让和项目推进步伐。对CBD等已签约项目，强化调度、搞好服务，与投资方一起研究解决具体制约问题，加快项目规划建设审批进度，尽快落地建设，形成实物投资量。利用建成的或即将建设的大项目、大平台，抓紧做好招商、运营等工作，加快金融机构、企业总部、营销中心、财务公司等税源项目引进，尽快让企业入驻投产，壮大全区税源，形成新的产能。三是抓好园区建设，提升核心竞争力。充分发挥历下控股在产业园区项目建设、运营等方面的作用，推动产业园区规划扩容，提高政府在产业园区打造方面的话语权。围绕中央商务区、长岭山片区等可开发利用载体，打造推出政府主导的三创产业园区、高科技园区、综合性文旅园区、民生园区等。谋划引进一批技术先进、产品高端的龙头型企业，推动项目集中、产业集聚、园区集约发展，实现由产业集聚向打造产业集群转变，增强园区在培育、技术改进、经营模式创新等方面的示范带动作用。注重通过落实飞地政策、盘活存量土地等多种方式，破解土地指标紧张、缺乏园区载体的实际困难。

4．着力创新平台模式，为新旧动能转换提供有力保障。努力构建多层次载体平台体系， 为企业发展创造有利环境，促进更多中小微企业成长壮大，增强经济转型升级的支撑力量。 一是建立基金平台。研究设立产业引导基金，以“拨改投”的形式撬动更多社会资金，投入和支持符合我区“十三五”规划和服务业改革方向的现代服务业、新兴产业发展，中小微企业发展以及科技型产业、创新创业发展。二是建设大数据平台。建设统筹经济、产业部门和办事处的各条线数据资源融合共享的“产业库”系统，并推广使用。做好“产业库”分析能力，定期分析经济运行和产业发展状况，在统计分析、运行监测、产业招商等方面发挥作用，建设“一口报、多方赢”的高效管理数据平台，推动运用“大数据”管理产业常态化。三是建设智库平台。促进大专院校、科研机构与企业的联系合作，深入构建“历下智库”产学官媒研五位一体平台，为历下创新创业发展储备能源和动力，实现借力发展，互惠共赢。根据经济社会发展部门、园区和企业需要，建立定制化问诊服务制度。定期组织行业沙龙、专家会诊和专题论坛等活动，研究重大课题、把脉经济社会发展，发挥在发展战略、宏观指导、专题培训等方面的专家优势，推动服务决策常态化。

（二）以人为本，以文明城创建为抓手，营造产城人高度融合的新环境

“产城人融合”的目标是：“以人为核心，以产兴城、以城促产、产城相融”，核心在于产业，关键在于城市综合功能配套等；但最终还是落脚在人。城与人融合才使历下形神兼备，和谐统一。

1．延揽人才，营造重视人才的氛围。实施城市人才战略，构筑人才高地是决定城市竞争力的一个重要因素。首善之区建设必须努力造就大批高素质劳动者、专门人才和一批拔尖创新人才，充分发挥各类人才的积极性、主动性和创造性，开创人才辈出、人尽其才的新局面，卓有成效地提升城市核心竞争力和综合实力，这是社会经济可持续发展的重要保证。历下区正在着力打造人才聚集之区。在用足用好上级有关政策的同时，结合本区实际，继续完善鼓励高层次人才创新创业政策，注重用奖励、补助、贴息等方式大力予以扶持，主动为各类人才提供居住、医疗、教育等服务，切实解决好高层次人才创业的后顾之忧，使高层次人才真正能“留得住”。进一步拓宽引才渠道，通过以才引才、海外引才、行业聚才等多种途径，最大限度地集聚科技领军人才、管理领军人才和创新团队，将历下区建设成为全国高层次人才创新创业的优选之地。当前还需要做到两个引导，一是政府引导，成立高级人才寻访机构，定期发布紧缺急需人才目录；二是市场引导，吸引集聚国际顶尖人才资源服务机构入驻园区。

2．创建文明城，以实际行动打造“文明历下”品牌。创建全国文明城市，是全体济南人民的共同目标，作为济南的核心城区，历下既是全市的重要窗口，也是创城的主战场、主阵地。历下区以“全市联动、历下争先”的政治自觉充分认识创城的重要意义。

近年来，历下区从“硬标准”和“软实力”上严格自我要求，工作亮点纷呈。在硬标准上，历下区对照测评体系，逐项对标、逐项整改，确保每项指标都落实到位。当前，历下区城区环境面貌、交通秩序、管理水平、绿化美化、文明素质有了很大的提升，市民切实感受到了身边发生的变化。在软实力上，历下区继续深入开展一系列主题创建活动：如文明家庭、文明校园、文明社区、文明单位创建活动，形成尊老爱幼、邻里和睦、爱岗敬业的良好社会风尚。以首届全国文明家庭获得者——房泽秋家庭为榜样，倡导良好家风，传播正能量，引导群众涵养文明习惯、争做文明市民。不久前，在济南明府城百花洲举行文明旅游“蝴蝶行动”，活动宗旨为：“呼吁每个市民都积极行动起来，就像蝴蝶效应，一个微小的变化能带动整个系统长期的巨大的连锁反应。”全区以“全民动员、合力攻坚”的浓厚氛围保障文明城市创建。

（责任编辑 马晓黎）

李德华，中共济南市历下区委党校教研室副主任；张讯，中共济南市委党校科研部讲师（邮政编码 250101）

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1672-6359(2017)05-0124-05