垃圾治理是个社会治理问题
——王维平参事访谈

◎张 栋

垃圾治理是个社会治理问题
——王维平参事访谈

◎张 栋

垃圾既可以是一种资源，也可以是一个巨大的污染源，向左还是向右，这取决于垃圾治理的水平。伴随城市化的推进、国民收入和生活水平的提升，垃圾问题日渐严峻。如何推动垃圾治理水平的提升，逐步实现垃圾的减量化、资源化和无害化，是一个需要全社会共同回答的问题。就此问题，我们采访了王维平老师，请他以数十年的垃圾研究和工作经验做出分析，以飨读者。

记者：我国垃圾分类的推进实施状况不佳，其中主要障碍是什么？

王维平：首先垃圾分类不能误解为只是居民的垃圾分类。以北京市为例，垃圾有四级分类，第一级是大类粗分，建筑垃圾、园林垃圾、餐厨垃圾、生活垃圾、电子垃圾分开，这是垃圾分类的第一个环节。比如建筑垃圾，无法焚烧，也不能填埋，库容受不了，必须单独处理，大类粗分是垃圾处理不可或缺的基础，但其中主要部分和居民没关系；第二个环节是废品回收，承担了垃圾减量、资源化的重要部分。北京市从事这个行业的人员高峰时约17万人，低谷时约8.2万人，目前约10万人左右。2014年，进垃圾处理场的垃圾量是700多万吨。同年通过郊区82个废品集散地，外运至河北的废品量也是700多万吨，目前北京的垃圾清运处理成本约500元每吨，如果没有这支队伍的话垃圾就会是1400多万吨，就会多花纳税人35亿元；第三个环节才是居民的生活垃圾分类；第四个垃圾收运处理过程中机械人工分选，比如一个大型垃圾转运站，磁选黑色金属，一天仅瓶盖就能吸出一吨。在这四级分类中，我们说发展状况不佳的一般是指居民垃圾分类推进不够。

其中主要的问题是什么呢？

首先是对垃圾分类的系统性、公众性、复杂性认识不够。所谓系统性，垃圾分类首先需要有清运体系和处理体系的支撑，后端没有出口的垃圾分类只能是摆样子。1996年北京开始垃圾分类，开始做法很简单，摆几个分类回收垃圾桶辅之宣传，但效果并不好。垃圾分投不同的桶，垃圾车一来倒在一起拉走，为什么？因为后端只有一个出口，全送填埋场。分类投放必须基于分类处理和分别回收利用，没有分类清运体系和焚烧厂、填埋场、堆肥场、再生纸厂、再生塑料厂等等的分类处理体系，垃圾分类也建立不起来。所谓公众性，垃圾分类体系需要全民参与，从这个角度，由于居民结构相对单一，农村发展垃圾分类就比城市要容易。在一个小区要搞好垃圾分类，就要小区居民的整体参与，一个小区居民职业背景、教育水平、公共意识差异极大，要形成整体的行动，是很不容易的。所谓复杂性，垃圾分类是一个行为习惯，要在公众中建立起一种行为习惯，是一个长期，渐进的过程，需要制度建设、配套体系和宣传教育多方面的整体配合。所以垃圾分类不能小看，这是一个复杂的系统工程。

第二，垃圾分类，需要在措施上循序渐进，在实施中逐渐磨合适应。比如日本的垃圾分类体系，他们并非一开始就把垃圾分为十三类，而是花了很长时间，一点点探索着建立起来的。首先开始分的是可燃垃圾和不可燃垃圾，可燃的焚烧发电，不可燃的填埋；接下来增加的是有毒有害垃圾、比如电池灯管；再之后是增加大件垃圾，日本有很多狭窄的街道，垃圾车多是两吨的后装式压缩车，大件垃圾不好装，所以需要单独收运；然后增加包装垃圾，日本到处都是自动贩卖机，旁边有一个筐，饮料瓶、包装盒往里一扔，由商家负责回收处理；然后增加报纸、废纸，东京有七八百辆载重一吨的小车沿街收，居民出门时把废报纸放在门口，回来时就换成了卫生纸之类的小东西。所以，分类体系建设要循序渐进，一下子要求居民就把垃圾分成十三类是做不到的。

所以垃圾治理是一个复杂的社会治理问题，必须有政府、企业、公众、社会组织的共同参与，缺少哪一环都不行。

记者：垃圾分类主要的部分并非居民的生活垃圾分类，那么怎么看待生活垃圾分类的价值？

王维平：生活垃圾分类主要目的有三：第一，便于分别处理；第二，便于分别回收利用；第三，以此为切入点提高全民的环境素养。前两个容易想到，回收利用，垃圾资源化要基于分类；不能回收的，焚烧和填埋也需要分开。第三个常被忽略但非常重要。我们已经是世界第二大经济体，我们的国民需要有相应的环境素养，这不仅是国际形象问题，更是资源环境可持续发展的需要。所谓环境素养，一是环境伦理，有尊重自然、重视环境的伦理意识；二是环境认知，对环境知识要有一定程度的了解；三是环境技能，如何处理公共卫生，如何减少噪声等等都需要技能，即使看起来平常的垃圾收纳，也有很多技巧和方法，需要学习；四是环境行为，知道、会做还不够，还要变成日常的行为，形成习惯。其他的环境问题，大气污染、水污染、土壤污染都很重要，但并非和每个人的行为都相关，而垃圾是每个人每天都会产生，都会接触的，这是养成全民环境素养的最好切入点。

记者：在垃圾分类的社会成本和社会效益上，您如何判断？

王维平：垃圾分类是有成本的，不仅是清运处理体系建设运行所需要的投资，居民为分类付出的时间精力也是社会成本。同时，垃圾分类会产生资源环境的正面收益，这都没有疑问的。但垃圾分类同样也存在边际收益递减的问题，在垃圾分类体系建立之初，每一分成本投入，都会产生显著的资源环境效益。但随着分类体系的日益完善和精细化，每一单位成本所产生的效益也会逐步减少。从成本收益的角度出发，分类是绝对必要的，但分类是不是越精细越好，这当然不是。比如日本把垃圾分成十三类，居民要投入很多时间精力，清运处理体系也很复杂，运行的成本很高，是不是必要，现在就有很多学者提出质疑，恐怕已经是过度精细化了，未来有可能也会简化。

记者：在分类之后，总有部分垃圾是不能回收的，总要焚烧或者填埋，您如何对比这两者？

王维平：焚烧和填埋，对比这两者，填埋的机会成本更高，首先填埋场占用土地远大于焚烧厂；其次，土地用作填埋其残值为零，因为污染无法用于建设，因为垃圾分解发热也不能用于绿化，一块土地用作了垃圾填埋基本只能废弃了。而垃圾焚烧厂，不仅可以提供电力，而且一旦报废，土地仍然可以改为它用；再者，是运输问题，填埋场必须远离市区，运输成本高，但焚烧厂可以直接建在市区里，巴黎、东京都在市区建设了大量的垃圾焚烧厂，焚烧厂可以隔壁就是幼儿园，没有问题；最后是环境成本，全世界最优秀的垃圾填埋场的填埋气收集率只有50%，其他没有收集的以甲烷为主的填埋气就直接挥发到了大气中，甲烷的温室效应是二氧化碳的21倍。垃圾焚烧目前已经完全可以做到无害化，实际上垃圾焚烧厂建设的绝大部分投资都是花在烟气净化上，不管是国际上还是国内，我们对垃圾焚烧的排放标准都比燃煤电厂要严苛得多。

所以从土地、投资规模、运行成本、环境影响多方面综合来说，焚烧发电远优于原生垃圾的填埋，也因此我国提出了 “混合垃圾零填埋”的目标。

记者：所以垃圾焚烧是垃圾处理的大方向？

王维平：不，焚烧发电也绝不是垃圾处理的上策，上策是依据 《固体废物污染环境防治法》，追求减量化、资源化。与其忍受巨额投资，大规模建设焚烧厂，长期背负沉重的运行成本，就不如少产生垃圾。比如东京，它是从1989年开始推行垃圾分类，到1990年代，由东京都知事牵头，各个部门参与，搞了一个垃圾减量化行动计划，从此垃圾产生量逐年减少，到2015年，垃圾产生量比行动计划实施前减少了56%。东京原有25个焚烧厂，停了12个，后来由于垃圾焚烧厂投资巨大，直接关停代价太高又重新启用，把周边城市的垃圾就近运到东京进行焚烧。所以，目前东京运行的垃圾焚烧厂是18个左右。

记者：垃圾减量化应该怎么做？

王维平：第一，限制包装。限制商品的过度包装可以减少10%的垃圾。过分包装浪费资源、增加垃圾，奢华的包装促销是愚蠢过时的商业行为；第二，净菜进城。300吨毛菜进程，就有60吨废料，一进一出就是120吨无效运输，居民洗菜择菜，费工费水丢分量，如果是源头处理，不仅减少运输量，而且集约化处理，省水省工省分量，废料可以饲料化可以还田，就地即可处理。再者，蔬菜在源头上集中处理，便于农超对接，减少流通环节，便于建立追溯体系，保障食品安全。因此，净菜进城的意义不仅在于垃圾减量，还在于提高资源利用率，规范流通环节，促进食品安全，社会效益是多方面的；第三，发展旧货交易。合理规划用于旧货交易的公共空间，大量旧货经过简单清理和维修就能继续使用，但没有方便的交易渠道，就很容易变成垃圾；第四，鼓励废品回收；第五垃圾分类；第六，不用少用一次性物品；第七，不剩餐。我国是食品浪费非常严重的国家，这是消费观念和消费习惯的问题，也是制度建设的问题，消费观念需要通过宣传教育逐步扭转，制度建设也要同步跟进。我在外国多次遇到餐馆服务员劝阻顾客过度点餐，不是觉悟高，而是他们后端对餐馆厨余垃圾的梯级惩罚性收费。

洗菜择菜是不可避免的。集中化处理，专业、高效，加之流通和运输环节的成本降低，社会总成本将显著节约。

记者：目前垃圾减量化似乎基本没有什么真正得到切实执行的措施，在您看来，垃圾减量化怎样才能做到？

王维平：这七个措施涉及七八个政府部门，限制包装需要商务部门管，净菜进城需要农业部门管，旧货交易需要发改委管，垃圾分类要城市管理部门管等等，这些措施不仅分属众多部门管理，而且还全都不是他们的主要业务。目前垃圾减量化实际是没人管。即使各个部门要管，如果没有统一协调，也是办不好的。这就是为什么东京的垃圾减量化行动必须知事牵头，为什么国际上会涌现出一批 “垃圾市长”包括李光耀、马英九，只有行政一把手才能调动各个部门，统一协调。今年8月，北京市成立了垃圾社会治理综合协调办公室，市长牵头，这很值得期待。

记者：垃圾资源化、减量化离不开废品行业，您怎样看待废品行业，怎样才能规范和促进这个行业的发展？

王维平：1952年，我们在勤俭建国的方针指导下，成立了国营的废品回收公司，归供销合作总社管，北京二环以内，国营的废品回收总站2000多个，国营废品回收体系发展鼎盛时期是在1979年。改革开放之后，国营体系逐步瓦解，被来自偏远地区拾荒者群体组成的废品回收体系取代。对这个由拾荒者组成的废品回收体系，我总结有三利四弊，三利一是减少垃圾，二是资源回收利用，三是解决就业；四弊一是社会治安。有人捡不着就偷，偷不着就抢，有人把污水井盖、绿地护栏砸碎当废品，还有很多争夺地盘、械斗伤人的案件。公安局给我的数据，1999年北京72%的刑事案件和这个群体相关。二是公共卫生问题。这个群体吃住在垃圾场中，传染病易于感染传播，健康卫生问题突出。三是二次污染。很多垃圾处理不规范都会产生二次污染，比如烧电线取铜。四是计划生育。人员流动性太强，难以管理。这四弊都是管理问题，但是很难管，管起来粗看有三招，一是公司化，二是建立行业协会，三是立法规范。

要促进废品回收行业发展，首先是对垃圾减量化、资源化从政策上重视起来，这是大政方针的方向问题，只要推动垃圾减量化、资源化，这个行业就会受益。花在垃圾上的公共支出，不把钱花在减量化、资源化上，那就得花在垃圾清运处理上。钱花在前端效率高，资源环境效益好，花在后端效率低，治标不治本。第二个是定位问题，废品回收应该被定位为环境资源绿色产业，而非需要被疏解的低端产业。1994年到2014年，北京市垃圾量年均增1.3%，但是2016年年增11%，因为疏解低端产业，82个废品集散地关闭了80个。当然也不要小瞧了这个行业顽强的生命力，大型集散地被取缔了，不代表这个行业就不能运行了，只不过他们变成了打游击，化整为零变成了分散的小集散地，这个行业不会真的被取缔掉，只是更散更乱了。第三是系统规划，目前京津冀协同发展规划，就还没有循环经济的专项规划，这个行业真正的规范发展，离不开规划统筹。第四是注重发挥市场作用，市场为主、引导为辅，逐步规范这个行业。首先是保障从业者的利益，维护市场运行，废品行业跟随价格运行，价格高的品种，不用鼓励就能被捡干净，价格低的品种可能就没人去收，政府可以以垃圾减量为目的，建立弹性补贴机制，价格低下去，就予以适当补贴，价格涨起来就减少或者取消补贴，另外也可以考虑在这行业引入 “PPP”模式，以少量公共资金去撬动行业发展。

（责编 刘玉霞）

王维平，北京市人民政府参事，北京市第十二、十三、十四届人大代表，北京市城市管理委员会副总工，中国环境科学学会环境审计专委会副主任，中国致公党中央科技与经济委员会副主任。