城镇化过程中村改居居民社会保障公正性问题分析

□ 赵定东 袁丽丽

城镇化过程中村改居居民社会保障公正性问题分析

□ 赵定东 袁丽丽

城镇化和户籍制度改革背景下产生的村改居居民处在农村人与城市人之间的尴尬境地。长期的城乡二元社会保障制度及现阶段的土地征用补偿及社保政策，导致了村改居居民在土地补偿及其基本生活、养老、医疗、住房、就业等方面都存在着制度设计不公和实施措施不力等问题。村改居居民社会保障公正性较差影响着城镇化目标的有效实现。在顶层设计上注重保障水平的底线公平以及保障方式的多样性，应是我国当前解决村改居居民社会保障公正性问题的基本理路。

城镇化 村改居居民 土地补偿 社会保障 公正性

一、问题的提出

城镇化进程是当代中国城乡二元结构的最大转型。这一过程由于利益极其巨大、复杂与多元，会激发大量社会矛盾和社会冲突，因此，如何保证这一进程的公正性，如何维护好保障好村改居居民的切身利益，促进农村城镇化与农民市民化的同步实现，便成为了执政党、各级政府和广大民众最为关心的问题。[1](P4)

众所周知，自1958年城乡二元户籍制度开始形成，至2016年9月19日全国普遍推出户籍制度改革方案，中国农村与城市之间经历了近60年的差异化发展，也导致了如今城乡之间社会保障水平和社会保障理念严重隔离的二元局面。城镇化的推进是有效改变这种城乡二元状态的必经之路，但城镇化也同时意味着一部分农民将失去土地保障。在农村传统户籍制度下，农民的利益保障是一种土地保障，主要表现为土地对农民生活、住房、养老、医疗、就业等方面的支撑。村改居居民一旦失去土地，其保障利益只能依靠国家新的制度设计加以弥补，也即以社会保障弥补土地的利益缺失是维持村改居居民社会保障水平的可行方式。就此而言，在村改居居民失去土地获得土地补偿和改变保障方式的过程中，公正性是维护村改居居民合法权益的重要指标，也是社会保障制度设计的首要原则。村改居居民的社会保障在城镇化进程中既处于原动力地位也是城镇化的防护网。

现实的问题是，城镇化进程中许多村改居居民的处境比较尴尬。在身份上他们已经属于市民，但是在生活方式、收入结构乃至在社会保障方式上他们仍将在未来较长一段时期内与农民相近，如果不能随着城镇化的进程真正融入到城市中，村改居居民将会成为影响中国城镇化进程的最大障碍。村改居居民可持续性发展的关键在于如何成功完成土地保障的替代，因为在失去土地之前土地是农民的底线保障，城镇化的顺利推进只有找到优于土地保障的其他保障方式，才能有效地体现社会保障的公正性。同样，单纯的土地补偿金不能满足村改居居民的可持续性发展，只有通过合理的土地利益补偿加公正的社会保障制度的双层保护，才能实现失地农民由村改居居民向城镇居民的真正转化。村改居居民公正性的社会保障有利于促进其顺利融入城市进而实现人的城镇化，土地补偿金可以维持村改居居民社会保障后期的可持续性，防止逆城市化的喷井式现象的出现。

失地农民的土地补偿金和村改居居民的社会保障设计是目前可以保护村改居居民完成人的城镇化目标的两大支柱。其中土地补偿金改革是实现失地农民“土地换保障”的显性措施，而社会保障政策变革是保证失地农民社会保障水平可持续性的隐性措施，二者缺一不可，二者相互作用才能切实推进失地农民社会保障的公正性。而如何推进村改居居民在这两个环节得到公正性对待，构成了本文研究的关键。

二、“土地换保障”的公正性理念问题

国内不少学者如郑雄飞、王瑞雪等都提出了用“土地换社保”的方法来解决村改居居民的社会保障问题，认为“土地换保障”有利于完善农村土地流转和社会保障制度，该制度创新契合了“土地是农民社会保障”这一主流观点,部分解决了“农转非”后地价增值分配问题,有助于遏制被征地农民盲目攀比等非理性消费行为。[2-4]但是在本文看来，这种方法虽然有效却是不准确的，这实际是对社会保障公正性的误读，因为享受社会保障是每一个公民应有的基本权利。我国宪法规定中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力时有从国家和社会获得物质帮助的权利，获得社会保障是每一个公民的合法权利，毫无疑问，村改居居民同样拥有这种权利。在城乡二元结构中，由于诸多制度政策原因，土地既是农民收入的重要来源，也成为了农民基本的保障支柱，但不能就此而轻易提出“土地换社保”，将土地看成为农民社会保障的替代，这种说法有损公正性，是一种城乡二元思维定式。正确的提法应该是土地续保障。

“土地换保障”与“土地续保障”虽然只有一字之差，但二者具有实质区别，会导致在村改居过程中出现两种明显不同的有关土地补偿金的换算理念与方法。其中，“土地换保障”主张将失地农民与土地完全割裂开来,用经济补偿为其建立社会保险；而“土地续保障”主张将农民原有的土地作为基础，将农民的社会保障水平提升起来。土地补偿金是对失地农民失去土地和融入城市生活的成本补偿，也是作为社会保障金持续性缴费的基础。公正合理的土地补偿金既是维护村改居居民的社会保障权利，也是有效避免社会保障制度碎片化的一种有效途径。现阶段我国大部分失地农民的土地补偿金偏低，土地补偿金不足以支持村改居居民向市民顺利转化，这是我国各地城镇化过程中出现的最普遍的问题。即使不考虑在土地补偿金发放过程的层层截留以及最终究竟有多少能真正发放到失地农民手中的问题，我国征地补偿方式也有待改善。

按照土地换保障的思维，目前城镇化过程中土地征用是按照土地原用途产值倍数法计算征地补偿金，而不是按土地的市场价值。《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿一般包括按土地前三年平均产值的4-6倍计算土地补偿费，6-10倍计算安置人口补助费，青苗和附着物补偿金三个部分。虽然土地属于集体所有，但由于诸多原因导致在土地转让的实际过程中大部分失地农民并没有参与土地补偿方案的讨论过程，同时按照目前有关规定，补偿金原则上也归集体经济组织所有，失地农民只能得到安置人口补助费、土地附着物及青苗补偿费。虽然在实践中大部分土地补偿费也划归农民个体所有，并使部分区域的农民短期内集聚了大量财富，但由于我国农民的土地在使用过程中产出率较低，其社会保障水平较城市居民又长期处于较低水平，这使得村改居居民很难维持其城市化后的社会保障的可持续性。因为按照最高土地补偿和安置标准计算，土地补偿费用只能维持农村居民7年左右的正常消费，若将这些补偿全部投入社会保障也只能领到相当于城市最低生活保障的三分之一水平的养老金。[5]正如文贯中所言，农民不能凭借土地财富进入到城市，城镇化造成的土地被廉价收回对农民来说是极不公正的。[6]这种缺乏公正的补偿机制严重影响了村改居居民社会保障的可持续发展。

土地续保障是一种基于保障失地农民生活可持续性的理念，在当前它可以按照完全市场化原则，通过完善我国的土地价值评估机制来进行。按照完全市场化原则进行土地价值评估国外有许多可供我们借鉴的经验。如美国在土地征用方面是维护被征地者利益的，美国宪法规定对于私有土地非有合理补偿不得私自征用，并且有独立的机构对土地的市场价值进行评估，不论是政府还是私人必须以市场价值或者高于市场价值的补偿征用土地，政府征用土地时必须满足公共目的的要求。英国不仅保护被征地者的利益还设有专门的土地法庭，当谈判双方不能达成共识或者出现土地利益纠纷时可以交由土地法庭进行裁决。德国也有土地法庭，补偿金以官方公布的交易价格为准，且规定补偿金不能拖欠必须在一个月之内给付。日本的土地征用也是按照市场价值进行补偿，不仅包括土地补偿金还有对可能产生的附带性损失补偿。可以发现，这些国家都遵循以土地的市场价值给予失地者补偿，补偿方式更为公正，有助于更好地维护被征地者的利益。

上述国家与我国相比，虽然土地制度不同，但也可以从这些国家的经验中借鉴改变原有的不公正补偿方式的经验。土地续保障的补偿方式可以在补偿机制的过程中体现出来：一是补偿的标准要体现公正，应该赋予土地应有的价值。考虑到我国土地并不是私人所有，最公正的方法是以土地的保障价值为标准补偿失地农民损失，不仅包括土地在农民手中的使用价值，还应包括各项附带价值如生活、住房、失业等补贴，这既是对失地农民的尊重也是对土地国家所有的尊重；二是可以学习其他国家的经验，成立单独的土地评估机构和被征地者可以有效维护自身利益的土地法庭，作为失地者利益的第三方保护机制；三是针对在土地补偿问题中许多人提出集体所有制容易出现土地补偿金被截留或挪用现象，造成补偿金不能量化到失地农民本人的问题，应该建立专门的监督与投诉部门，这些部门应独立于涉及征地过程中的人和部门，最好是由农民和失地农民推举产生；四是失地农民的利益应由法律维护，应该从立法的高度确定公正的土地补偿制度，使失地农民在维护自身合法权益时有法可依。只有这样，才能从根本上保障农民的土地利益，进而完成土地续保障的使命。

三、社会保障制度的公正性设计问题

村改居居民是中国城镇化过程中产生的特殊群体。考察当前全国各地的实践，目前有关这一群体社会保障的制度选择与设计方面还处于初步探索阶段，主要存在着三种社会保障的方式：一是继续保持农村的社会保障方式，如江西九江市；二是单独建立属于村改居居民的社会保障体系，如湖北宜都市；三是加入城镇居民的社会保障体系，如浙江杭州市。需要指出的是，建立单独的社会保障体系容易造成保障制度的碎片化，不同群体保障方式的差异还有可能形成城、乡、村改居三元的局面，违背城乡一体化的初衷。就此而言，村改居居民既然在户籍上成为城市居民且失去了土地保障，不能回到原农民的保障方式中，那么选择与城市居民一样的社会保障体系，既符合城镇化要求又能避免社会保障制度的碎片化，这也成为多数地方有关村改居居民社会保障制度设计的主要方向。

在现实中村改居居民多数都加入了城市社保，但是这一群体的城市融入情况却不容乐观，多数逐渐沦为社会弱势群体。显然，这种群体性弱势地位的加深不全是个人因素造成的，而是社会保障制度的设计造成的。对村改居居民而言，影响其融入城市生活最大的影响因素是养老、就业、住房、最低生活四个方面的保障。就此而言，当前城镇化进程中要有序推进村改居，真正实现村改居居民的城镇化，就必须以既有城市居民社会保障制度为参考，高度重视村改居居民社会保障制度设计的公正性。

1.村改居居民的城乡养老保险与城镇职工养老保险相比有较大的差异性

村改居居民在融入城市的过程中一般会加入城镇居民养老保险，因此城镇居民养老保险是否公正是影响村改居居民融入城市的重要指标。2014年2月27日国务院办公厅下发《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保两项制度合并成统一的城乡居民基本养老保险制度[7]，村改居居民的养老保险制度也变成了城乡居民养老保险。养老保险制度的合并是社会保障制度完善的过程，但是企事业单位的城镇职工养老保障待遇水平与村改居居民加入的城乡居民基本养老制度差别很大，在基本养老保险的具体执行和利益分配过程中存在许多不公正问题需要得到重视。

表1 城镇职工与城乡居民基本养老保险情况

数据来源：2013至2016年的中国统计年鉴

如表1*表1数据来源于2013年至2016年中国统计年鉴，表中没有标记单位的人数的单位为(万人)，基金单位为(亿元)。表3、4数据由表2计算得出。所示，城镇职工与城乡居民的养老保险从2012年到2015年的差异是巨大的，两种制度参保人数虽然有差距但差距并不是很大。我国城镇职工人数远远小于城乡居民人口数，城乡居民养老保险的参保率自然要小于城镇职工。我国每年城乡居民养老保险基金支出数额只占城镇职工的7%左右，既使考虑到两类制度养老金缴纳水平的差异，7%的比例也违背了社会保险制度理应具有的缩小收入差距维护社会公正的原则。如果从保险基金支出与参保人数的比例计算，城镇职工与城乡居民在人均养老金收入方面的差距明显(见表2)。从表中看，我国城镇职工每年领取的养老保险金2012年为5115元，2015年则为7299元，而同期城乡居民养老保险金则分别只有238元、419元。城镇职工与村改居居民在步入老年后面临如此巨大的养老收入差距，这无疑严重违反了养老保险制度对公正性的追求。

表2 城镇职工与城乡居民人均养老金收入

数据来源：2013至2016年的中国统计年鉴

进而，如果从城镇职工与城镇居民内部养老基金收入与基金支出的数据比较看(见表3)就能发现这种差距的根源。通过比较可以发现，从2012年至2015年，我国每年城乡居民养老金支出占收入的比例都是低于城镇职工的，也就是说城乡居民缴纳养老金的回报率低于城镇职工养老保险金的回报率。城乡居民养老保险的缴费水平本来就低于城镇职工，而回报率也低于城镇职工，这就解释了当前我国城镇职工与城乡居民人均养老金收入差距如此大的原因。根据城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的对比，同样可以发现，我国村改居居民在养老保险方面并没有得到与城镇职工一样的公正对待，这种制度设计不利于缩小贫富差距，实现社会保障制度维护社会公平正义的目标。

表3 城镇职工与城乡居民养老金支出占收入比例

数据来源：2013至2016年的中国统计年鉴

与同处于不公正地位的参加城乡居民养老保险制度的原城市居民相比，村改居居民中的老年人不能参加工作没有收入来源，只能通过土地补偿金和领取微薄的养老金度日；有工作能力的中年人即使找到工作并参加养老保险，但受前期缴费缺陷的影响，年老时所领取的养老金也一定会低于原城市居民的养老金；对于刚参加工作的村改居年轻人来讲，在融入城市的过程中机遇与挑战并存，与原城市居民相比他们在就业技能和人脉方面都处于不利地位，这种不利地位会减少他们对养老保障的投入。总之，从村改居居民与城市居民不同年龄段的比较来看，村改居居民不论在哪个年龄阶段相对于城市居民都处于弱势地位。在一个社会共同体中出于公平正义的目的，弱势群体应当有权利得到政府提供的特别支持以及关心和尊重，[8](P163)然而，在城镇化进程中国家并没有针对村改居居民在养老保障中的弱势地位提供必要的帮助或者财政补贴，没有对村改居居民的养老保障承担更多的责任。国家只有在政策设计上解除村改居居民养老的后顾之忧，才有使其顺利融入城市，帮助他们实现城市化的真正转型。

2.村改居居民的医疗保障过低

村改居居民在转为城镇户口后，其所享受的医疗保险也转为了城镇居民医疗保险(也有极少数村改居居民自愿选择新农合医疗保险)。对于村改居居民而言，享受城镇居民医疗保险后，他们的医疗待遇虽然有了一定的提高，但与城镇职工医疗保险相比仍存在较大的差异。国家政策规定城镇职工在缴费达到一定年限且在法定退休年龄后不再需要缴费就可以享受医疗保险待遇，而城镇居民医疗保险则没有这个保护政策，必须年年缴费，否则就不能享受医疗保险，这种政策倾斜是极不公正的。社会医疗保险的作用在于保障不同收入人群都能平等地享受医保的帮助，公正的政策应该保证人们享受平等的权利，甚至是应该倾斜于弱势群体，但我国城镇职工与城镇居民在所享有的医疗保险待遇之间的差异显然违背了对公正性的追求。如表4，2011年至2015年期间，虽然我国城镇居民与城镇职工人均享受医保数额的比例差距，从1∶8.5逐步缩小到了1∶4.4，但是享受资金的额度上的差距却从2011年1405元增加到了2015年的2135元，差距在逐年增大。

表4 2011年至2015年城镇职工与城镇居民人均享受医保资金额

数据来源：2013至2016年的中国统计年鉴

在医疗保险报销制度中，城镇居民医疗保险只能报销住院和国家规定的病种费用，挂号门诊及未住院费用都要患者自己承担。医疗自付费用的压力会使村改居居民轻易不去医院就医，造成村改居居民对医疗保险补偿的利用率较低。这显然也违背了社会保障制度的公正性原则，不仅是对村改居居民社会保障的不公正性对待，也不符合我国“三保合一”的社会保障制度追求。

从城镇居民医疗保险制度内部来看，以家庭为单位与原城市居民相比较，原城镇居民中的老人多为城镇职工退休人员，多数不用继续缴纳医疗保险费。大部分家庭成员都加入了城镇职工医疗保险，只有儿童学生需要缴纳医保费用，而国家对儿童、学生的医保优惠颇多。反观村改居居民家庭，只有少数成员加入了城镇职工医疗保险者，这意味着村改居居民家庭中有多个年龄阶段的人需要缴纳医疗保险费。村改居居民缴费能力要低于原城镇居民，但村改居居民却成了城镇居民医疗保险费的缴纳主力军。[9]从周钦等人对城镇居民医保受益公平性的实证研究中可以发现，按比例报销的医疗保险制度造成了“低收入群体总体‘补贴’高收入群体”的不合理现象。看似公正的报销制度却造成了结果的不公正，这是我国医疗保障制度改革过程中应该注意避免的问题。

3.村改居居民的住房保障存在政策性缺陷

村改居居民无疑对于住房有着最为迫切的需求，因为这一人群在农村已经没有了立足之地，只能随着城镇化进入城市生活。但是城市的住房门槛不是村改居居民可以轻易跨越的。据统计，按照《土地管理法》有关土地征用的最高的补偿标准来计算，2011年我国政府征用农民土地的价格约为4.5万元/亩，而开发商购置土地时的价格平均为131万元/亩，[10]也就是说，村改居居民失去土地后仅获得了土地实际市场价值的3.44%的土地补偿金。而这也意味着村改居居民在进入城市后并没有足够的经济能力购买城市商品房。部分经济发展水平较高的地区政府在征地后会给村改居居民安排住房，但是多数地区特别是2010年以前的征地中并没有对村改居居民进行必要的住房安排，政府也没有给予任何住房保障政策。[11]村改居居民的宅基地被国家以低价征用后，却不得不以高价再次购买住房，这是我国征地制度及住房保障政策的不公正表现。

此外，从微观层面看，村改居居民与原城市居民间的差异非常大，如果以家庭为单位城市居民一般都有住房公积金，在购房时的压力要小一些。村改居居民在城市中没有容身之地，住房需求非常迫切，却没有住房公积金减轻购房负担；如果是贷款型住房村改居居民的偿还能力要低于原城市居民，因为受教育水平、技术能力、人脉环境等因素的影响村改居居民的收入要低于原城市居民，村改居居民要时刻承受担心银行收回房子的压力；政府针对城市中的弱势群体和低收入者有安排经济适用房和廉租房等政策，却没有为住房需求更为迫切的村改居居民提供在住房政策上的实质性帮助。[12-13]

4.村改居居民的就业弱势化趋势明显

村改居居民能否在城市中顺利就业是村改居居民能否真正融入城市完成城镇化的决定性因素,关系着其基本生活、医疗、养老、住房等各方面的可持续发展。村改居居民在原生活方式中不担心就业，也不存在失业问题，但是失去土地后的村改居居民意味着同时失去了维持生计的工作。进入城市后村改居居民必须同城市未就业人员一样寻找工作，但是受生活习惯和接受不同教育的影响，村改居居民在寻找工作机会和适应工作的过程都要比一般城市居民更加困难。从自身条件看，原城市居民从小接受的就是城市中各项工作的培训，村改居居民因为有土地作为就业保障，对城市中不同性质的工作缺乏了解，进入城市后也缺乏相关技能的培训，在就业竞争中处于弱势地位，能做的工作也是一些原城市中人不愿意做的工作，不只收入偏低而且还经常会受到各种歧视。从外部环境看，政府也没有针对促进村改居居民就业的鼓励政策，这使得原本就处于弱势地位的村改居居民更难顺利就业。当前村改居居民中最难实现就业的主要是4050人员，因为在失去土地之前这部分人大多从事的是跟务农有关的工作，对城市工作需要的技能完全不了解，接受再培训的能力也低，所以这些人的就业问题更加难以解决。虽然原城市中的4050失业人员的再就业也较为困难，但是很多地方政府至少在帮助这部分群体尽力进行就业帮助或者提供社保补贴，而村改居居民在面对这些帮扶救助政策时却被却之门外。如山东省济南市平阴县《2017年4050社保补贴新标准与申请条件》中，就明确规定了申请者必须是下岗工人，而且是进行登记了的4050人员。[14]村改居居民原来并不在城市生活也不在城市就业，自然不属于下岗工人，也不能满足失业登记的要求。虽然不同城市的具体申请条件不同，却也大同小异实际是在政策上将村改居居民排斥在外的。以此而论，不论是从村改居居民自身原因还是外部环境分析，当前村改居居民的就业前景都不容乐观。

综上可以看出，对村改居居民而言，在医疗、养老、住房、就业等社会保障项目中村改居居民皆没有得到公正性的对待，村改居居民与原城市居民的养老保障相比处于弱势地位。无论是在制度最初的设计还是实施过程中都没有保证制度的公正性，影响着村改居居民进一步完成人的城镇化目标实现。

四、简单的结论及可能的政策修正建议

通过上述分析，本文至少有三点发现：第一，土地换保障的行为方式可能导致未来我国村改居居民社会保障水平出现可持续性问题，其中土地补偿金的现有计算方式是其中最主要的影响因素；第二，相对于城市居民，村改居居民的基本社会保障项目的公正性比较差，因此其社会保障实质上处于“半城市化”状态，这种状态又可能衍生出诸多新的不公正性；第三，村改居居民社会保障不公正性的主要根源在于各种政策设计机制的不完善。

就此而言，必须在制度的顶层设计机制上进一步完善对村改居居民的社会保障保护。除去上文已经指出的部分外，本处重点补充两个方面的建议。

第一，以合理的土地补偿方式保证村改居居民公正的社会地位

对村改居失地农民进行土地补偿不是国家的照顾政策而是失地农民本应享有的权利，失地农民的土地补偿金是维持其短时期内生活水平不降低和作为村改居居民社会保障可持续性缴费的资金，不公正的补偿方式会阻碍村改居居民向城市的顺利融入。考虑到我国地域辽阔，各地经济差异大，补偿方式也不尽相同，可以计算各地区的生活消费需求线，以生活消费需求为标准计算失地农民的土地补偿金作为失地农民维持日常生活的资金，这样才能保证其生活水平在征地后不降低；对于失地农民转变为村改居居民后的社会保障需求则要分层次有侧重地进行补偿，对儿童及学生重视医疗与教育保障的资金投入，青年与中年重视医疗与失业保障和就业培训，对老年人则要承担医疗和养老责任。这样政府用部分土地补偿金对不同的人承担不同的保障责任不仅可以提高对土地补偿金的利用效率，减轻政府的压力，也可以提高村改居居民的保障水平，使村改居居民各个年龄阶段的人都可以有一定的优势，而不至于在融入城市的过程中各个阶段都处于弱势地位。这种补偿方式最好是以家庭为单位的，土地征用后用土地补偿金建立以家庭为单位的土地账户，在政府的指导或者政府直接作用下用土地账户的资金有侧重点的为家庭不同成员购买不同的社会保障。土地补偿金不足以支付的地方应该增加政府的责任对村改居居民进行政策帮助。

第二，通过改进村改居居民参与制度保证公正性

在城镇化进程中不论是失地农民的失地过程还是获得土地补偿金时失地农民都没有作为参与主体进行协商或者谈判，转为村改居居民的过程也是在国家户籍制度改革政策下的被动行为，没有自发的选择享受社会保障的权利和参与维护自身社会保障的公正性。村改居居民不能参与到与自身利益相关的政治活动中的原因有两方面，一是因为村改居居民的政治参与意识和维护合法权利的意识不足，另一方面是我国现存制度中可供村改居居民参与政治活动的途径有限。针对自身方面的原因只能通过教育宣传活动增强其参与和维权意识，但更重要的是怎样改革现存制度，扩大和开辟村改居居民的制度化参与途径。可以借鉴其他政策实施的经验，比如建立关于村故居居民的双向信息共享系统，将政府对村改居居民的补偿和安置规划等信息在信息系统中共享，村改居居民可以对政策进行评价和表达自己的利益需求，利用信息科技增强政府与村改居居民之间的互动。在颁布政策和对村改居居民进行社会保障安排之前可以增加听证环节，毕竟不是所有的村改居居民都会使用信息技术参与制度。为增强听证制度的有效性可以进行必要的听证补贴以吸引村改居居民的参与意愿，鼓励村改居居民积极表达利益诉求。必须做好听证会后期的信息整合工作，重视听证过程中得到的信息和建议。还要建立便捷的信访途径以供村改居居民在权益受损或对制度存在困惑时向政府求助，具体的设计路径要以便捷、服务于村改居居民为主。通过多种途径促进村改居居民参与到其社会保障的制度设计中，可以及时了解村改居居民存在的问题和对政策的看法，有利于增强其社会保障制度的公正性。

总之，当前城镇化过程中村改居居民面临的社会保障的不公正性问题需要政府加以重视并妥善予以解决。在公正性的制度设计中不论是城乡差别还是地域差别都是允许存在的，但差别不等同于差距，中国特色社会主义制度下的社会保障特色应体现在保障方式的多样性上而不是保障水平的差距上。制度设计必须体现公正性，只有合乎公正的社会保障制度才能维护好社会的公平正义。

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(责任编辑：黄鹏进)

作者：赵定东，杭州师范大学公共管理学院教授、社会学博士，主要研究方向：社会发展与社会政策；袁丽丽，杭州师范大学硕士研究生，主要研究方向：社会保障。邮编：311121

国家社会科学基金资助重点项目“新型城镇化进程中的农民利益诉求型态及其治理机制研究”(15ASH011)的阶段性成果。

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1243(2017)06-0073-007