论行政赔偿的范围

唐 任

论行政赔偿的范围

唐 任

随着经济的发展，国家的职能，尤其是行政管理职能得以拓宽，任何国家机关及其工作人员在执行职务的过程中，都可能给公民、法人、组织的合法权益造成损害。对于行政侵权行为，公民、法人、组织有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》要求行政侵权主体予以赔偿。笔者从行政赔偿的具体范围和近来法学理论界和司法实践中的热点问题——国家赔偿中的精神损害赔偿作一浅显地探讨。

行政赔偿 行政赔偿范围 行政赔偿制度

一、行政赔偿范围基本原理

（一）行政赔偿范围的概念

行政赔偿，是指代表国家行使行政权的行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中侵犯公民、法人和其它组织的合法权益，造成损害，由国家依法承担赔偿责任的法律制度。①行政赔偿范围可以说是行政赔偿中的核心内容。行政赔偿范围有两层含义，它既包括国家对行政机关及其工作人员的行为承担赔偿责任的行为范围，也包括国家对上述行为造成的损害后果承担赔偿责任的范围。

（二）行政赔偿范围的特点

行政赔偿范围一般在两个意义上使用：一个意义是导致行政赔偿责任的原因行为的范围，即国家对哪些事项承担赔偿责任，对哪些事项不承担赔偿责任；另一个意义是赔偿损害的范围，即国家赔偿哪些损害，不赔偿哪些损害。西方国家一般在第二个意义上使用行政赔偿范围的概念，而我国国家赔偿法使用的是第一个意义上的行政赔偿范围的概念。因此，这里采用第一个意义上的行政赔偿范围的概念。行政赔偿范围是行政赔偿的首要环节，其意义表现在：

（1）行政赔偿范围确定了受害人行政赔偿请求权的范围。法律规定行政赔偿范围即意味着界定受害人享有和行使行政赔偿请求权的界限。只有法律规定国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任的情况下，受害人才享有相应的请求权。（2）行政赔偿范围确定了行政赔偿义务机关履行赔偿义务的范围。对于法律规定国家承担赔偿责任的行政侵权行为，行政赔偿义务机关必须代表国家对受害人履行行政赔偿义务，给予行政赔偿救济，不得拒绝或推诿。（3）行政赔偿范围限定了人民法院对行政赔偿案件行使审判权的范围。

二、国家承担赔偿责任的情形

根据《国家赔偿法》第二章之规定，我国行政赔偿的范围具体包括：

（一）侵犯人身权的行政赔偿范围

根据国家赔偿法第3条规定，侵犯人身权的行为具体有：

1、违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施。行政机关及其工作人员在执行职务、行使国家权力过程中侵犯了公民人身自由的，均构成行政侵权行为。国家都应该赔偿。一般表现为违法行政拘留、违法采取强制措施限制公民人身自由等。在实际工作中，行政机关违法行为主要表现在以下情形：（1）执法主体不适合。只有县级以上公安机关才有实施行政拘留的职权，行政机关在行政强制措施方面本无权限，却实施了限制人身自由的行政强制措施，如税务机关因纳税人拒不纳税而将其予以行政拘留；（2）行政机关在行政强制措施方面有权限但违反了法律规定。如行政拘留期限超过了15天，违反了法定程序；（3）对行政相对人强制治疗、强制戒毒、强制扣留等缺乏法定事实根据，对错误的适用对象实施了行政强制措施，对公民人身造成损害的，受害人有权获得行政赔偿。

2、非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为。这是指行政拘留和行政强制措施以外的其他非法剥夺公民人身自由的行为。

3、以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的违法行为。暴力殴打是指行政机关及其工作人员在执行职务过程中以暴力打击公民身体造成伤残或死亡的行为。这里的行使职权的过程中，还包括只要与行政职权的行使有关，无论是作为行使行政职权的一种手段，还是凭借行使行政职权的名义而实施的行为，不论施暴的行政工作人员在主观上是善意还是恶意，在行政职权的时间或场所实施的行为。

4、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为。此类行为是指行政机关工作人员在执行职务时违反国家有关武器、警械使用规定而使用枪支、警棍、手铐、脚镣、催泪弹等致使公民伤亡的行为。当然，如果警察在执行职务过程中使用催泪弹，或受害人是拒捕对象的，国家不负赔偿责任。

5、造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。

（二）侵犯财产权的行政赔偿范围

根据国家赔偿法第4条规定，侵犯财产权的违法行政行为具体有：

1、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产、停业、没收财物等行政处罚的行为。

2、违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施行为。

3、违反国家规定征收财物、摊派费用。

4、造成财产损害的其他违法行为。例如，行政机关及其工作人员强制企业合并、联营，非法强迫公民、法人转让商标、著作权，违法确认资源所有权、使用权等。

三、国家不承担行政赔偿责任的情形

一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用国家赔偿法，而适用特别法。

（1）国家行为。国家行为，又叫政府行为、统治行为。主要包括国防、外交及其他重要的以国家名义实施的行为。

（2）抽象行政行为。从我国行政诉讼法和国家赔偿法的规定看，抽象行政行为不属于诉讼的受案范围，对抽象行政行为造成的损害也不能要求国家或行政机关承担行政赔偿责任。比如立法行为。

（3）行政机关内部的行政行为。内部行政行为大多数表现为对工作人员的奖惩、任免、培训、考核、离退休、工资、休假等行为，均属于行政机关内部的管理事项。如果行政机关内部行政行为因违法而使其工作人员受到损害，受害人有权申请法院以求救济。

（4）自由裁量行政行为。我国对自由裁量行政行为实行有限的国家责任豁免。在法律规定的范围内造成他人损失，国家不必承担责任，但如果行政机关及其工作人员在应当行使裁量权时不行使，或滥用行政自由裁量权侵犯他人权益的，其结果必然违背了法律赋予其裁量权的目的，构成明显违法行为，国家应当对此承担行政赔偿责任。

（5）行政机关及其工作人员与行使职权无关的个人行为。行政机关工作人员利用其职务上的影响和便利，但其行为不属于行使行政职权的行为或者属于与行使职权无关的行为，违法造成的损害，国家不负赔偿责任。

（6）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。当受害的公民、法人和其他组织遭受损害，完全是因为自己的过错造成的，应当免除国家行政赔偿的责任。一般表现为公民、法人和其他组织自己以制造假相、欺骗行政执法人员或自残等行为。

（7）法律规定的其他情形。

四、行政赔偿责任范围存在的问题及途径

（一）金钱赔偿责任范围

根据国家赔偿法第二十条的规定，我国国家赔偿法目前确定的金钱赔偿范围只界定在直接损失，不赔偿间接损失。但随着我国经济的发展，从我国国家财政状况逐步改善，财政负担能力逐步提高而不设立对人身、财产间接损害的国家赔偿对公民、法人和其它组织往往会显失公平等方面考虑，把对间接的人身、财产损害纳入国家赔偿法的范围是必要的，也有利于我国的国家赔偿法的稳定。当然，应将间接损害的赔偿限定在一定范围内，如对有合法证据证明的间接损失进行赔偿 。

（二）精神损害赔偿问题

（1）我国精神损害赔偿的立法现状

我国关于精神损害赔偿的法律始见于我国的《民法通则》。《民法通则》第120条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔偿道歉，并可以要求赔偿损失。”其它法律如《消费者权益保护法》中也有规定。

（2）我国国家赔偿中精神损害赔偿的立法缺陷

从我国国家赔偿法上述规定以及我国的司法实践来看，我国《国家赔偿法》对精神损害的赔偿在侵权责任承担上存在赔偿范围过窄，只限于名誉权、荣誉权，而未包括自然人的生命权、身体权、人身自由等人格权；赔偿方式未包括金钱赔偿；赔偿标准不同于民事侵权赔偿；对违法的国家机关及其工作人员不具有惩戒性等一些缺陷。此问题如不及时妥善解决，必将影响到国家赔偿法的进一步贯彻实施。

注释：

①刘清源,吴义雄．国家赔偿法实用,第154页．

[1]中华人民共和国赔偿法修正草案(第十三条)[Z]．

[2]陈春龙．中国司法赔偿[M]．北京：法律出版社,2006．

[3]中华人民共和国赔偿法修正草案(第十二条)[Z]．

[4]罗豪杰,应松年．国家赔偿法研究[M]．北京：北京大学出版社,2008．

[5]曹竞辉．国家赔偿法的理论与实务[M]．北京：中国政法大学出版社,2005．

[6]田瑶．国家赔偿法学[M]．佛山：南海出版社,2001(9)：1．

（作者单位： 云南外事外语职业学院）