基于政府信息公开的政府数据开放研究

摘 要 随着信息数据时代的到来，国民对政府信息的关注度大大提升，人们对于政府信息公开的需求有了很大提高。政府数据的开放和共享，在各行业和领域起着越来越重要的作用。在此背景之下，本文对于政府数据开放的相关概念及其与政府信息公开的区别进行了阐述，对目前我国政府数据开放面临的机遇和挑战进行了分析，针对政府数据开放的有效展开提出了几点建议。力求通过本文的研究，推进我国政府数据开放的进程，促进国家与社会的发展进步。

关键词 政府信息 公开 政府数据 开放

作者简介：王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所。

中图分类号：D60 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.177

政府信息公开对于国家和人民都有着重要意义，尤其是在大数据时代下，政府信息数据的公开和共享能够极大地促进政府部门和社会行业的发展。政府将职权和能力范围内的数据信息进行开放，能够使得社会单位对于市场和国家政策有着更加精准的把握，并通过对于数据的分析加工，产生巨大的经济和社会效益。

一、 政府数据开放的内涵

随着我国《政府信息公开》的施行，政府信息公开在全面展开，然而，政府数据开放和政府信息公开不是同一事物。政府数据开放在西方发达国家已经得到了广泛使用，但中国却处于起步阶段，对官方和社会大众均较为陌生。政府数据指的是所有产生于政府内外、对政府活动及社会公众有意义的数据资源，相较于政府信息而言更具有数据的原始性，是政府对于其掌握的各行业、领域的数据向社会公众进行开放。政府数据开放是在大数据时代对政府信息公开的延伸和发展，两者相互联系又有所区别。首先，从两者公开的目的上来说，政府信息公开是为了保障公众的知情权，以提高政府的公信力等；而政府数据开放的目的是通过数据资源的开放和利用，增加社会效益。其次，政府信息公开的对象主要是社会公众，而政府数据开放的主要用户是具有数据处理能力的机构和个人。最后，从运行方式上来说，政府信息公开的方式相对简单，而政府数据开放需要高端科学的数据库建设以及数据开放平台的运行。

二、政府数据开放面临的机遇与挑战

（一） 政府数据开放中面临的机遇

首先，政府数据开放在全球内已形成趋势，我国多个省份已建立了政府数据开放制度，为政府数据开放起到了范例作用。在美国、英国、欧盟等西方发达国家，政府数据开放已蔚然成风。美国先后颁布的《数据质量法》、《透明和开放政府备忘录》等法律文件，并上线了统一的联邦政府数据开放门户网站。受美国数据开发运动和实践的启发，英国、欧盟也纷纷开展数据民主化运动，深入推动政府数据开放的进程。我国从国家到地方均在逐步推进政府数据开放。2015 年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号），明确提出“要形成公共数据开放共享的法规制度和政策体系，在 2018年底前建成国家政府数据统一平台”。随着国家行动计划的出台，部分地方政府如上海、北京、重庆、武汉等地也陆续出台大数据发展行动计划，有的地方政府还开通了数据开放网站。

其次，从社会发展和信息技术进步上来说，对于政府数据开放起到了巨大的推动作用。信息的技术发展为政府数据开放提供了更加方便快捷的途径和工具。政府数据开放的范围包括政府收集和制造的科学数据、政府运行的项目数据和监管行业数据，这需要相关科研评估机构、商界等多方力量的促成。因此社会上这类机构和力量的发展进步，为政府数据开放的开展提供了助力。

最后，公众需求和社会媒体的催进作用。社会的发展进步使得社会公众对数据有了更大范围的需求，只有全面有效的数据，才能够使社会进行稳步长效的发展，社会公众对于数据的需求促使政府数据开放有了开展的土壤。另外，作为信息共享的有力传播途径，媒体在政府数据开放中既有着推进作用，又是推动政府数据开放产生的力量。

（二）政府数据开放中面临的挑战

第一，没有统一的政策和法律法规顶层设计。目前中国还没有针对政府数据开放出台全国性的政策或法律法规，对数据公开、用户隐私保护和数据安全等内容均未有统一性规定。虽然我国已出台《政府信息公开条例》和国发〔2015〕50 号文，但政府信息公开与政府数据开放是有区别的两种事物，《政府信息公开条例》不能视为政府数据开放的根本性依据，并国发〔2015〕50 号文只是政策性文件，效力不高，且为原则规定。《政府信息公开条例》和国发〔2015〕50 号文“只是前提基础，对政府数据开放只能起到指导性的支撑作用而未具有法律性的约束效力” 政策法律法规的缺失延缓了我国政府数据开放的步伐。

第二，政府数據开放中未注重有针对性、有侧重性的数据开放，数据质量不能够有足够保障。政府开放的数据有着很多的种类和来源，不考虑市场和用户的需求，盲目地对于所掌握的数据向公众进行开放，不利于政府开放数据的有效利用率。同时，由于数据来源的不同，不能够从源头对于数据提供者进行筛选和考量，会造成数据的准确性大打折扣，数据的质量出现了问题。这将影响对于数据进行接收、利用的单位及个人，造成巨大的利益损害。

第三，政府开放数据开放中不同部门的协作与沟通不足，不具备完整的数据开放体系。我国的数据开放涉及各级政府及相关部门，数据开放并没有统一的储存和管理部门，并且数据开放的统一标准和指导政策不明确，不同部门在进行相互之间数据资源的整合时，存在着管理混乱、壁垒严重的现象。各部门协同合作、加强沟通是政府数据开放良好、稳定展开的重要前提，能够促进数据的收集、整理和开放，加大政府数据创造的经济效益和社会效益。

第四，对于政府开放数据的用户调研不够，不能够吸引用户。数据的查询、利用数量是政府开放数据使用的前提，只有更多的用户对于政府开放数据进行查询和使用，才能够使得数据开放达到其应有的效用。而现在很多政府和部门数据平台的建设不够合理和完善，在进行数据平台的建设时，对于用户的体验和需求了解不足，平台建设落后、单一，不能吸引用户，使得政府数据开放平台失去了其应有的效果。endprint

第五，政府数据开放中存在个人隐私泄露的风险。在政府数据开放的过程中，不注意对于公民个人隐私的保护，使得政府数据开放存在很大的风险性。政府数据开放平台的技术支撑不够，存在着极大数据库被黑的风险，政府在数据收集过程中对于个人隐私保护的意识不足。另外，公众自身在进行信息提供中，对于自身隐私被盗的防范意识不够，对个人信息进行泄露的情况时有发生。

三、解决中国政府数据开放障碍的对策

（一）加强制度建设，为数据开放提供有效的法律保障

依法行政，立法先行，健全的政策和法律法规是保障政府数据开放的关键，从走在前列的发达国家来看，均是通过制定政策和法律法规，将数据开放上升为一种法律强制行為，为政府数据开放提供法律基础。如美国，自2009年以来相继颁布了《开放政府指令》、《数字政府战略》（2012）、《政府信息公开和机器可读行政命》（2013）、《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》（2013）等法律体系，要求政府部门必须向社会开放有价值的数据，让民众可随时随地利用相关设备获取高质量的数字政府信息和服务 。借鉴西方国家先进经验，我国也应尽快在国家层面出台相关的政策和法律法规，从国家战略角度规范政府数据开放。

（二）注重政府数据的规范性和时效性

对于政府数据开放进行规范性建设，是数据开放工作长足有效发展的前提。我国的政府数据开放工作要在借鉴其他国家数据开放标准和考量本国国家特点的前提下，进行科学合理的数据规范建设工作。对于数据类型、格式、更新等制定科学的工作规范，使得政府数据开放工作有规范可依。数据开放工作的规范性建设要包含标准的数据库建设和数据使用规范建设两个部分。对于各类数据的收集进行合理监测，保证数据质量，对于收集到的数据，相关部门根据其类别、所属部门等信息进行科学分类储存。

（三）通过各政府部门的协作分工完成数据开放工作

由于政府开放数据的种类繁多，将会涉及到多个政府部门，如何加强各级政府和部门之间的协同合作，是政府开放数据稳定开展的前提。在政府数据开放中，要根据国家相关规划和规范的指导，建立各部门分工合作的工作机制，切忌各部门各自为政，导致数据开放的混乱。针对数据开放中的历史处理工作，要及时按照现有的规范对数据进行调整和更新，避免各部门之间相互推卸，而是要采取相互协同、互助进步的方式展开。

（四）对于政府数据开放的对象和手段进行调研和提升

政府数据开放的参与和使用率是数据开放工作展现其成果的主要方式，用户是政府数据开放工作的主体和方向。在进行政府数据开放中，政府及相关部门要在国家政策的总体指导下，根据用户和市场的需求进行数据法收集和开放。在数据开放的准备工作中，对于用户和市场进行科学及时的调研工作，了解市场的发展动向和用户的需求，进而进行有针对性的数据收集和开放工作。一方面可以通过相关技术手段，对于用户的体验进行感受，使得研发人员通过用户的需求进行数据开放工作的创新建设；另一方面，通过用户参与机制，增强与用户之间的交流沟通，对于使用数据的机构和个人需求进行反馈和了解。

（五）在政府数据开放中加强对于公民个人隐私的保护

随着几年来互联网技术的发展，公民个人隐私泄露的问题时有发生。政府数据开放作为政府向社会公众提供数据的一种方式，在数据的收集、发布中也存在着侵犯个人隐私的现象。政府部门在数据开放工作中对于公民个人数据进行保护，是政府数据开放良性长远发展的重要前提之一。从政府部门的保护策略方面来说，政府部门首先是要加强对于信息基础设施的建设和强化，如存储设备、数据库系统等；其次，对于政府数据公开要建立严格的保密审查机制，明确数据审查的责任和程序，确保对于公开数据的甄别和审查；再次，强化政府数据开放的人员专业化建设。

四、结语

现代社会是信息和数据高速发展的时代，对于数据的利用是社会和个人进步的前提，政府数据开放在促进社会发展中起着重要作用。本文对政府数据开放的相关概念进行了简述，对政府数据开放面临的机遇和挑战进行了分析，并通过提高政府数据的规范性和时效性、增强数据开放工作的层次性及阶段性、增强政府部门的协作分工、对政府数据开放的对象和手段进行调研和提升以及加强个人隐私保护几个方面，对于政府数据开放工作的展开提出了几点建议，旨在通过本文的研究，为我国的政府数据开放提供助力。

注释：

赵需要.政府信息公开到政府数据开放的嬗变.情报理论与实践.2017（4）.3-5

周大铭.我国政府数据开放现状和保障机制.大数据.2015（2）.20.

陶希东.西方发达城市政府数据开放的经验与启示.城市发展研究.2016（9）.30-32.

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[6]岳丽欣、刘文云.国内外政府数据开放现状比较研究.图书情报工作.2016，60（11）.

[7]王斯妤.中国政府数据开放：现状问题与策略选择.吉林：吉林大学硕士学位论文.2016.endprint