从改造小农经济的视角谈农村土地“三权分置”

■ 赵晶晶

（锦州医科大学，辽宁 锦州 121000）

从改造小农经济的视角谈农村土地“三权分置”

■ 赵晶晶

（锦州医科大学，辽宁 锦州 121000）

加强小农经济改造不仅是实现我国农业现代化的必经阶段，也是变革传统农业的实质内容。农村土地“三权分置”政策的实行，不仅站在新的历史背景下改造小农经济，而且总结前者经验创新农业改造的思路。农村土地“三权分置”对小农经济改造的现实意义：(1)益于农业规模经营，优化土地资源配置；(2)益于农业技术的运用，实现农业机器化生产；(3)益于增加农民收入，提高人民生活水平。针对当前存在的农业劳动力闲置问题、农户承包权与企业经营权矛盾问题、农用土地“非农化”问题，对“三权分置”提出了建设性建议。关键词：小农经济；改造；农村土地；三权分置

1 农村土地“三权分置”的背景及涵义

1.1 土地变革“三部曲”

小农经济改造是我国农业现代化发展的重中之重，而从某种意义上来讲，农村土地改革却是小农经济改造的重中之重。自建国以来，我国经历了土地改革“三部曲”，即：①变土地私有为土地集体所有，小农户通过合作社、人民公社的方式加入到集体生产，但这种将个体小农以简单的方式聚集起来，进行统一生产、统一分配、统一消费，不但不会对改造小农经济产生积极影响，反而会局限小农的生产活力。②家庭联产承包责任制是在前一种变革的基础上，坚持土地集体所有回归以家庭为单位的承包经营方式，然而这并不是小农经济改革的“倒退”，相反它却是历史一定阶段发展的需求，既契合于我国“人多地少”的国情，又提高了农民种粮的积极性，解决了人民的温饱问题。但随着社会经济的发展和工业现代化水平的不断提高，这种仍然以小农经济生产方式为特点的家庭联产承包责任制，最终会成为我国农业现代化发展的阻碍因素。③农村土地“三权分置”的提出具有历史继承性，是仍然延续前一种改革方案的基础之上，结合新的时代背景与实践条件所创造出来的新成果。它既符合我国农业发展的现状，又符合农业现代化发展的需求，是针对逐渐滞后于农业市场化、现代化的小农经济所提出来的迫切要求，为小农经济改造提供了新思路。

1.2 农村土地“三权分置”的涵义

农村土地“三权分置”是家庭联产承包责任制的继承与发展，是以土地集体所有权为基础，将以家庭为单位的承包经营权进一步细化为承包权和经营权，转变以往的“两权分化”为现行的“三权分置”，也就意味着从集体对土地所有权为基础的农户承包经营，转变为以集体所有为基础、农户承包为保障、经营主体多元化为核心的体制安排，这是我国农村土地产权制度的又一次重大改革。农村土地“三权分置”明晰了土地的所有权、承包权、经营权之间的关系。其中所有权明确了土地归集体所有的产权属性，承包权是保障农民基本利益的体现，经营权从以往的承包经营权中分化出来，强调了土地经营者的权利。“三权分置”的实行并没有以损害任何一方的利益为代价，而是妥善地处理好各个利益主体之间的关系，营造了一种平衡与和谐的氛围。

根据农村土地“三权分置”的制度设想，承包农户通过市场交易将土地流转给具有经营能力的个人或企业，从而获取土地经营权，在可操作的土地上，他们可以按照自己的意愿进行生产经营，并获取经营利润。而这种经营权又是一种用益物权，具有相对独立性，即在经营期限内任何个体（包括土地承包者）或团体都不得侵犯其权利，更不能恶意干涉经营者的日常经营行为。物权的法律效力明晰了承包者与经营者的权责关系，也为土地“三权分置”的有序性奠定了法律保障。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中提到在土地“三权分置”中必须守住政策底线的“四不”：①土地所有权的性质不能变，就是说无论实行怎样的变革方案，都必须坚守土地归集体所有，这是基础，也是改革的原则。②粮食的生产能力不能有所减弱。粮食安全问题是国家一切安全问题的基础，也是国家生存的保障，保护粮食的生产能力是确保粮食安全、保持社会稳定的基础，而且粮食生产能力成为目前衡量我国农业发展的重要标尺。③在进行改革过程中农村的可耕土地不能越改越少。土地是粮食生产的物质载体，可耕土地的数量直接影响了粮食的总产量，因此农村可耕土地的数量对于粮食的产量、农业的发展具有重要意义，切忌不能因为改革不当受到任何不良影响，对于不符合耕地保护规定的改革内容要及时“叫停”，减少不必要的损失。④实行土地“三权分置”过程中不能损害农民的切身利益，这是基础更是核心要求。农民问题是“三农问题”的重中之重，而农民利益又是农民问题的重中之重，维护好农民利益不仅关系到农业、农村、农民的整体发展，而且维护好农民的切身利益才能更充分地调动农民种粮积极性，提高粮食产量，维护国家粮食安全。

2 农村土地“三权分置”与小农经济改造的必然联系

目前农村土地“三权分置”政策呼声日益高涨，作为农村改革的又一创举，必然在新一轮改革中进一步推动农村经济的新发展。对于农村土地“三权分置”国内学者从不同的视角进行了研究分析，对于完善新政策的内容具有一定的成果，但是很多学者忽视了土地“三权分置”与小农经济改造之间的必然联系，即小农经济改造与“落实集体所有权”“保障农户承包权”“放活土地经营权”等制度安排之间的必然联系。

2.1 “落实集体所有权”是小农式经济改造的原则

小农经济历来都被视为一种落后的经济模式，它的隔绝性、分散性就决定了它与农业现代化的发展背道而驰，马克思曾说过“小块土地所有者即小农，被长期束缚在土地上，投入的精力远远超出了所得回报”。在马克思主义小农经济改造理论的指导下，我国1953年的“三大改造”中，农业改造的首要任务就是转变土地私有为土地集体所有，虽然在合作化的道路上出现过失误，但却是我国改造小农经济迈出的重要一步。就目前而言，我国农业发展最显著的特点就是以小农制经济为特点的发展模式，即在集体所有权的土地上实现单户个体的经营生产，因此要想进一步深化小农经济的改造就必须以土地所有制为基础，这也就决定了我国小农经济改造有别于其他国家的改造方式。现行的农村土地“三权分置”制度，是坚持以集体所有制为基础，深化小农经济改造的新方式，这次的改革方案中不仅强化了农村土地的集体所有权在小农经济改造中的地位，而且更加明确了集体所有权的职责，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。特别是在小农经济改造过程中，集体要充分行使监督权，不能将集体所有制搞垮、搞畸形。

2.2 “保障农户承包权”是小农经济改造的基础

“三级所有，队为基础”的人民公社化时期，是改造小农经济的探索时期，前文曾提到，这种以机械方式把小农户集合起来的做法对小农制经济的改造起到了事倍功半的作用。农户丧失了原本的生产积极性，懒惰、攀比等心理不断滋生，直到家庭联产承包责任制政策的实行，才及时地遏制了这种现象。“以史为鉴，可以知兴替”，农村土地“三权分置”政策一出台就特别强调要保障农户的承包权，指出无论土地经营权怎样流转，都不能改变与剥夺农户的承包权，这一举措对于农民来说无疑是具有“定心丸”的功效，有了政策上的保障，农户才敢于将撂荒的或是经营狭小的土地流转给农业企业，为实现机械化、现代化农业的发展提供可施展的空间。给予农民权利，维护农民切身利益，让农民在经济改革过程中不置于被动地位，而是成为积极参与农业建设的内驱动力。我国从事小农业生产经营的人口较多，维护好、明确好农民的承包权问题关系到农村的发展与社会的稳定，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户流转、使用、抵押、退出承包地等各项权能。

2.3 “放活土地经营权”是小农经济改造的动力源泉

农村土地“三权分置”的政策中最具创新点的地方就是农户的承包权与经营权的分离，也就意味着农户在拥有承包权的条件下，可以将经营权流转给村集体以外的其他经营主体，这样也就改变了以往的“两权分化”（集体所有权和承包经营权）形式，实现了土地资源的合理配置，因此放活土地经营权其实质是对小农经济改造的新创举。以家庭为单位的小农户由于进城务工或者无力耕种等缘由而撂荒的土地，可以经过村集体的审批将经营权外流给农业企业或其他组织，经营主体再通过将一块块分散的小块土地进行整合，进行有组织的农业适度规模经营。马克思曾说过：只有将分散的小块土地联合起来形成大规模的农业，一切的现代工具、机器才能得以运用，小农也就能明显地看到规模经营的优越性。通过放活土地经营权，易于将分散的、碎片化的土地进行统一，在看似方整的土地上更便于资金的投入、机器的使用、生产的管理等，一切先进的工具、先进的生产方法都能有效地利用起来，加快农业的发展速度，改变以往单位小块土地高投入、低产出的生产模式。土地规模式的经营既有利于提高农村土地利用效率，又有利于农业现代化的发展，因此放活土地经营权，对于改造小农经济与发展农业现代化具有重要意义。

3 农村土地“三权分置”对小农经济改造的现实意义

3.1 益于农业规模经营，优化土地资源配置

农村土地“三权分置”使农民的承包经营权细化为承包权经营权，农民可以通过放活土地经营权，加速土地的流转，使荒废的土地或是未开垦的土地重新得到利用，提高了农用土地的利用效率。通过土地经营权的外放，农业企业可以通过农业合作社达成意向协议，农户可以通过收取租金的形式将土地租给农业企业，也可以通过入股的形式参与农业企业，在规模土地的经营条件下，实现统一投入、统一管理、统一销售，改变传统小农经济无力抵御市场风险的同时提升自我定价议价能力。充分利用规模效应，因地制宜发展地区特色农业，优化农业结构，形成具有规模的产业链或产业群。我国对于小农经济改造最具成效的当属台湾地区，通过对小农经济的改造，在实现规模经营的基础上发展具有地区特色的休闲农业，不仅带动了农业经济的发展，还缓解了当地的就业压力。

3.2 益于农业技术的运用，实现农业机械化生产

传统小农经济在细碎化的土地上使用着落后的生产工具进行循环式生产，先进的农业技术得不到施展的空间，因此必将会被现代化的发展模式所淘汰。农村土地“三权分置”打破了这种封闭状态，加速了土地流转，实现了土地规模化经营，为推动农业技术的研发与运用创造了机会。通过土地“三权分置”，农业企业获得适度规模的经营权，势必会进行大规模的机械化作业，以期提高劳动生产率以及土地利用率。目前农业现代化生产较为先进的国家当属美国，美国的家庭农场虽然与我国人多地少的国情完全相反，但是对于一些先进的生产经验我们应当积极采纳，例如，农业科技的研究成果、农业技术普及的方式、产-学-研相结合的发展模式等。

3.3 益于增加农民收入，提高人民生活水平

从事小农经济生产的小农户，在闭塞的环境中实现着自给自足，他们的生活环境恶劣，生活水平低下，主要是依靠农业土地过活，而由于季节土地进入休耕期，大多数农民就外出找一份收入甚微的兼职来维持基本生活。农村土地“三权分置”中的土地经营权流转在实施过程中有效地增加了农民的收入，提高了人民的生活水平，即当农民在将土地经营权流转给农业企业时，在转让期内所获得的租金成为农民的额外收入，或者农民可以入股的方式参与农业企业的经营，这样就会定期地获得企业分红，农民的生活也就会有很大的改善。农民问题是我国“三农”问题的重点问题，农民问题解决得好，才能带来农业发展的前进动力，同样农民的生活水平提高了，才能成为农村土地“三权分置”继续推行的现实保障。

4 农村土地“三权分置”面临的问题及对策

农村土地“三权分置”是我国农业改革史上的又一创新之作，相比以往的改革带有明显的进步意义。客观理性地讲，在这种进步意义的背后还存在着不足，甚至潜在着一定的社会问题。由于集体所有制为基础的农业规模经营，在世界农业史上还从未出现过，因此在探索时期出现问题也是无法避免的。

4.1 农业劳动力闲置问题及对策

我国是农业大国，农业人口占总人口的40%左右，任何一项农业政策的实行不仅关系到我国农业的发展态势，也关系到农业社会的稳定。农村土地“三权分置”将承包权与经营权分离，其主要目的就是达到农村土地的规模效应，然而过于强调大规模生产模式势必会产生问题。例如，农业村社领导由于急于发展、盲目跟风，对农户流转经营权进行利诱劝导，做“思想工作”，然而并没有完善土地流转之后的后续工作，产生的最主要问题就是将土地经营权流转出去的农户将何去何从？据统计，截止到2016年6月全国2.3亿承包农户中已有7000万农户流转了经营权，也就意味着这7000万农户将在很长一段时间内可能不再从事农业生产，面对大批从农业中解放出来的农民进城务工，一方面会给城市的发展带来一定的压力，另一方面农民相对来说缺乏专业技能以及相应的工作经验，最终也将面临着失业风险。因此就会出现“有地不能种，工作找不到”的一种尴尬处境。

解决措施：对于农民所处的尴尬境遇，必须及时采取应对措施。①健全社会保障体系，通过完善贫困补助政策、优惠农户自主创业政策等，解决农民“内忧外患”的处境；②加强农民就业培训，提高农民就业技能与素养，通过定期定量的培训加强农民对非农业工作的适应性；③增添社会工作岗位，鼓励小企业的发展，为待业人口创造就业机会。

4.2 农户承包权与企业经营权矛盾问题及对策

对于“两权”产生的矛盾问题主要是从两方面来阐述，即关于政府的财政补贴问题与物权抵押问题。国家为了鼓励农民积极种粮，维护国家粮食安全，特此对承包经营土地的农户进行财政补贴。但是农村土地“三权分置”的不完善之处就在于，它没有将农户的承包权与企业的经营权进行法律层面的界定，财政补贴仍然落到了不种粮的农户手里，而真正种粮的农业企业反而没有得到国家应有的支持。对于物权抵押问题，根据《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，规定土地经营权可以作为实物抵押向金融机构进行贷款，但是这一规定在实际操作中却出现了问题。一些农业企业为了引进资金，将土地经营权作为抵押向银行贷款，而问题就在于，一旦企业的资金链出现问题，借款无法在还款期限内偿还，那么就会产生土地抵押权与农民承包权之间的矛盾，换句话说就是农业企业把租来的土地作为抵押物无形中会对承包主（农民）构成一定的风险，同样也会造成金融机构的损失，诱发金融问题。

解决措施：由于“两权”权责关系不明所产生的问题远不止上述两种，究其缘由主要是由于农村土地“三权分置”存在法律短板，因此最有效的解决办法就是完善法律体制。①既然“三权分置”规定承包权与经营权的分离，那么经营权就有其独立性，因此不仅要对土地承包权进行确权，而且也要对经营主体进行确权，为减少“两权”的矛盾提供便利。②在土地流转期限内，农业企业没有及时还款，经营权可归银行所有，在征得承包农户允许的情况下，可以由银行将经营权流转到下一个经营主体（所得租金归银行），若不在土地流转期限内，银行可将土地上的附着物以及机器设备进行拍卖，如果还不能抵偿，就需要进行对农业企业的其他所有物进行抵偿。

4.3 农用土地“非农化”问题及对策

农村土地“三权分置”实现经营权的流转，一些投机者为了谋取高额利润，通过政策漏洞，以高额资金获取时期较长的土地经营权，不惜以伤害农业利益为代价，占用农用土地从事非农业生产活动。例如，一些开发商通过高金额租金引诱农民流转出经营权，在农用土地上开发楼盘，或者是一些工厂主租用农用土地兴建工厂等，这些非农业生产行为严重影响了我国农业的发展，甚至危及了我国粮食安全。

解决措施：对于农业土地非农化现象应当引起重视，有效的解决办法在于监督权的设定。这里所说的监督权并非仅仅是指“三权分置”中集体村社所享有的监督权，而是要扩大监督权，赋予农民参与监督管理的权利，村社监督农民，农民也要监督村社，在相互监督过程中约束彼此行为。

[1] 张毅,张红.“三权分置”条件下土地承包经营权及其可能形成的股权权能探析[J].农村金融研究,2015(7):70-73.

[2] 新华网.农地“三权分置”:农村改革又一重大制度创新[EB/OL].(2016-11-21)[2017-05-26].http://news.xinhuanet.com/house/2016-11-21/c_1119950328.htm.

[3] 宋志红.农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨[J].中国国土资源经济,2016(4):8-11,16.

[4] 蔡继明.农地“三权分置”:农村改革又一重大制度创新[J].农家顾问,2016(12):6-7.

[5] 胡畔.形成权责明晰的“三权分置”新格局[N].中国经济时报,2016-11-03(02).

[6] 李海洋.完善农村土地“三权分置”凸现四大格局[J].中国商报,2016-11-08(A02).

Concerning the Separation of Three Rights of Rural land from the Perspective of Small Peasant Economy Transformation

ZHAO Jingjing
(Jinzhou Medical University, Jinzhou Liaoning 121000, China)

The transformation of small peasant economy is not only the necessary stage to realize the modernization of agriculture in our country, but also the essence of changing traditional agriculture. The implementation of the separation of three rights in rural land can not only promote the transformation of small peasant economy under the new historical background, but also innovate the idea of agricultural transformation based on the former experience. The practical significance of rights separation of rural land to small peasant economy transformation is as follows. Firstly, it’s beneficial for the agricultural scale management and optimizing the land resources allocation.Secondly, it’s beneficial for using agricultural technology to achieve agricultural mechanized production. Thirdly, it’s beneficial for increasing the farmers’ income and improving people's living standards. In view of the current problems such as idle agricultural labor, the contradiction between farmers’ contract right and enterprises’ management right, and the non-agriculturization of agricultural land, this paper puts forward some constructive suggestions on "separation of three rights".

small peasant economy; transformation; rural land; separation of three rights

F301.11；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0038-05

2017-05-26；

2017-06-14

国家社会科学基金项目“辽宁农村医疗救助体系研究”（L14BG025）

赵晶晶（1991—），女，河北省唐山市人，锦州医科大学硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化。