理论结合实际 探索地方政府投融资平台转型发展之路

李静+韩瑞姣

摘要：地方政府投融资平台曾在解决地方政府融资问题上做出重要作用。但随着地方政府融资举债规模的不断攀升，地方政府债务风险进一步加大，地方政府投融资平台转型发展已经迫在眉睫。胡恒松博士等著《地方政府投融资平台转型发展研究2017》紧贴地方政府投融资平台转型发展热点，首次建立了地方政府投融资平台发展的评价指标体系，指明了地方政府投融资平台现存问题和转型发展方向，具有代表性案例分析为各级政府投融资平台转型发展提供了一个全方位的参考。

关键词：地方政府投融资平台；评价指标体系；转型发展

河北金融学院胡恒松博士等著的《地方政府投融资平台转型发展研究2017》于2017年9月1日出版，为地方政府投融资平台的转型发展提供了有价值的针对性思考。全书共十章，分为理论篇和实践篇，其中理论篇四章，实践篇六章。理论篇为实践篇提供了理论支撑和科学探索，实践篇见微知著，以点带面，为我国成百上千的地方政府投融资平台提供一个转型的示范和蓝本。该书具有较强的时效性和针对性，首次建立了地方政府投融资平台发展的评价指标体系，指明了地方政府投融资平台现存问题和转型发展方向，具有代表性案例分析为行业发展提供了思路和经验。

一、切中了地方政府投融资平台转型发展的时代脉搏

《地方政府投融资平台转型发展研究2017》的出版是地方政府投融资平台转型发展的迫切需要。地方政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起着重要的支撑作用。20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期，由于1994年实行分税制改革，地方政府财政收入有限，建设任务重，融资需求巨大。在地方政府受原《預算法》约束不得发行地方政府债券的背景下，加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力，地方政府在资金供给严重不满足需求的情况下，通过投融资平台实现融资。地方政府投融资平台在地方政府事权财权不匹配和土地财政不可持续的背景下，对过去很长一段时间中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能，对经济和社会发展的贡献有目共睹。但同时，地方投融资平台也产生了诸多问题，尤其是融资规模过大导致部分城市债务压力过重，在一定程度上影响了区域金融和社会稳定，地方政府投融资平台转型发展成为国家和平台自身的重要课题。

2014年10月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），明确要求剥离融资地方政府投融资平台的政府融资职能，地方政府投融资平台开始面临转型问题。但是，地方政府融资举债规模依然进一步攀升。此后，各部委及地方政府就地方政府债务管理出台了多项文件，逐步完善了地方政府债务管理相关制度，尽管如此，地方政府违规举债问题仍存在，如明股实债的PPP、产业基金、违规政府购买服务等。随着监管逐步加码，国办函【2016】88号文作为国发43号文的延伸，明确或有债务责任，细化风险处置机制；财预【2017】50号文关注政府融资担保，严格规范PPP、各类型产业基金；财预【2017】87号文又限制以政府购买服务之名行违规举债之实。其主要意义都在控制地方债务风险，化解地方债务，促进地方政府投融资平台转型发展。2017年7月14-15日，第五次全国金融工作会议在京召开，会上再次强调了要严控地方政府债务增量，严防系统性风险的发生，并首次提出“终身问责，倒查责任”的制度，足以窥见我国对于地方债务的管控力度和决心。

改革开放已经接近40年，中国的经济在一直飞速发展，但每个阶段都有每个阶段的困境和难题。40多年前，我们不知道什么是融资，更没有地方政府投融资平台；30多年前，我们只有极少数地方政府才拥有融资发展的需求；20多年前，我们国家诞生了股市，分税制改革赋予了地方政府事权和土地管理权，但同时中央政府拿走了地方政府大量的财政权，1995年老《预算法》禁止地方政府发债融资，政府平台公司开始兴起；10年前，经济危机背景下中央四万亿刺激地方债务大规模扩张，地方政府投融资平台开始井喷式发展。今天，随着“43号文”、“50号文”、“87号文”等政策文件的下发，我们的地方政府投融资平台又面临的转型和规范运作的时代任务。《地方政府投融资平台转型发展研究2017》紧贴时代发展，恰合时代需要。通过引用最新的成果和研究数据，解读和思考最新的政策，详细介绍了地方政府投融资平台的发展，构建了科学合理的地方政府投融资发展指标评价体系，并且结合国家最新的政策，梳理了当下有代表性的投融资平台转型发展的脉络和过程，为我们深入分析了地方政府投融资平台转型的必要性和具体的对策建议。

二、首次建立了地方政府投融资平台发展评价指标体系

为更加真实地了解全国地方政府投融资平台的发展状况，在坚持全面性原则、典型性原则、系统性原则、问题导向性原则、可比性、可操作、可量化原则和动态性原则基础上，构建评价体系，对地方政府投融资平台自身业绩、市场化转型、社会责任三个板块进行综合评价，汇总形成中国地方政府投融资平台发展的评价指标。由于不同行政级别的地方政府投融资平台存在较大的差异，需要将按照省、地级市、区县三级政府控股的地方政府投融资平台进行分类，并分别进行评价，形成省、地级市、区县三级地方政府投融资平台发展评价指标。指标评价体系主要从地方政府投融资平台自身业绩、市场化转型、社会责任三方面分别进行评价，选取公司业绩、市场化转型、社会责任三个指标作为一级指标，并在一级指标下设置二级指标，二级指标下再分设众多三级指标。最后对公司业绩、社会责任、市场化转型三个一级指标设置70%、15%、15%的权重，向下再继续赋予各类二级、三级指标科学合理的权重，形成了一个可以量化比较的科学评价体系。

由于各三级指标的最终测算结果包含不同单位和范围，为了保证各个三级指标的可加性，作者选择了0-1标准化的方式对本指标内的正向及逆向指标进行标准化处理，使其结果均落到[0，1]区间。通过指标选取、权重确定和标准化处理后对全国现存地方政府投融资平台进行了全面评价。根据指标体系，全国参与排名的省级地方政府投融资平台共有30家，分值处于47.06-52.18之间。全国参与排名的市级投融资平台共1125家，排名前50的市级公司分值处于40.28-47.41。参与排名的县级地方政府投融资平台共602家，排名前100的区县级公司分值处于36.06-43.85。在给各级地方政府投融资平台赋分的同时，作者还深入分析了背后的原因。比如作者认为厦门市政府投融资平台总资产普遍较高、盈利能力较强、经营杠杆合理、市场化程度是其在市级投融资平台中排名10的公司独占5席的深层次原因。江苏省在县级地方政府投融资平台以绝对优势领跑全国的内在原因是江苏省的区县经济实力较强，地方政府有较强的财政实力和江苏省地处沿海，国有企业市场化程度相对较高。endprint

近年来，面对中国地方政府形势严峻的债务问题，对于地方政府投融资平台的质疑之声迭起，但是对于全国成千上万家地方政府投融资平台而言，由于其地理位置、管理制度以及经营能力的不同，其转型的程度也存在着巨大的差异。遗憾的是，在此之前，社会上并没有一套系统的评价标准来衡量评价地方政府投融资平台转型的效果。《地方政府投融资平台转型发展研究2017》一书的出版恰恰响应了当前政府投融资平台举债规范化的要求。该体系虽然未来随着时代的发展还有改进的空间，但不妨可以成为目前地方政府投融资平台转型的一个参考。

三、规定了地方政府投融资平台的现存矛盾和转型模式

自2016年11月起，国家连续下发“88号文”、“50号文”、“87号文”等来规范地方政府及融资平台融资问题。可见，地方融资平台已形成了大量的隐性债务并受到国家的高度重视。地方政府投融资平台转型发展不仅是化解隐性债务危机的需要，更是平台自身可持续发展的需要。

一方面，土地财政制度不可持续性迫使地方政府投融资平台转型。地方投融资平台是土地信用创造的载体，承担着重要的投融资功能，不仅在拉动当地经济发展，也带动了相关产业的发展。但依靠土地财政的信用创造也造成了重要弊端。一方面，地方政府宏观债务率不断上升。截至2015年地方政府债务限额为16万亿元，同比增长明显。加上责任尚未清晰的非政府债务，隐性债务增长更加迅速；另一方面，从长远来看，中国经济要从投资驱动型向消费驱动型过渡。中国的城镇化率不断抬升后，将进入经济转型期，而土地财政的诟病制约着经济的转型。

另一方面，地方政府投融资平台的职能转换和可持续发展需要其转型。地方政府投融资平台模式简单粗暴，给后续发展埋下隐患，当前的地方政府投融资平台主要存在治理结构矛盾、体制改革矛盾、运作经验矛盾三大矛盾和合力方向问题、发展源头问题、机制保障问题和能力储备问题四大问题，这就要求地方政府投融资平台厘清政府与市场的关系，在协助摆脱土地财政困局的同时，逐步弱化部分投融资平台的职能，转型为地方国有企业或者退出历史舞台。

地方政府投融资平台转型是国有企业改革的一部分。从各地地方政府投融资平台的发展实践看，优秀投融资平台的发展轉型一般需要经历三个阶段的跨越，即从单纯的“土地运作模式”跨越至“土地运作与产业经营并存模式”，最终跨越到“产业经营与资本经营两翼齐飞模式”，实现地方政府投融资平台的理想转型。

“土地运作与产业经营并存模式”，即转型为政府服务、专业投融资平台模式。地方政府债的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力在很大程度上取决于其与省级政府的谈判能力及当地的经济实力。未来地市级政府发展是离不开地方政府投融资平台的，因此，在新形势下，政府应给予更多支持以实现转型。一是注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为其提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资；二是改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力；三是统筹协调好“投”和“融”两方面，政府的事必须执行，但账要算清楚，确保偿付轻松；四是在政府依赖投融资平台的基础上，逐步接管城市运营管理工作，提升盈利能力。

“产业经营与资本经营两翼齐飞模式”，即转型为产融结合的综合性集团。城投公司发展的最优途径就是产融结合，成为一个市场化运用的实业运营、资本运作的综合集团。而这种模式的实现需要一定的条件和合理的途径。第一，产融结合的综合性集团必须是区域内核心国有企业，对政府把控的资源有一定垄断性，比如土地一级和二级联动开发，进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设，或建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务和地方税收返回来获得收益；第二，利用资本收益，集团可参与设立产业引导基金或并购基金，发展其他产业，或参股实体企业或金融机构（如小额贷款、金融租赁、担保公司等多种金融业态），进行多元业务发展，可让小贷公司成为对外合作的抓手，让金融服务于实业运营管理；第三，培育或收购一个上市公司，助推资产证券化和资产变现，成为地方政府化解历史债券的抓手。

作者认为地方政府投融资平台转型的最终目的是要实现政府主导向市场化运作的逐渐过渡。如果短期内快速剥离融资城投的职能，可能会加大地方政府投融资平台的投融资压力，反而爆发平台的信用风险，这对转型极为不利。应该逐步加大融资平台的经营性和准公益性项目运作比例，逐步实现由政府职能向市场化运作转变。而只要地方政府城市基础设施建设的职能未被剥离，在政府职能转变和财税体制改革的大框架下，仍然需要平台这一载体，这涉及财政预算体系改革的长远问题。

四、代表性案例分析为平台转型发展提供参考和借鉴

在实践篇，作者充分发挥自己的多年工作经验用大量篇幅展开向我们介绍了六家有代表性的城投公司转型的案例分析。分别为上海城投（集团）有限公司、建安投资控股集团有限公司、江东控股集团有限责任公司、云南省城市建设投资有限公司、了长春市城市发展投资控股（集团）有限公司、贵州省某省级开发区债务管理和债务风险化解。在分析的框架中，从平台的发展历史，城投平台的地位，城投公司与地方政府之间的债务管理关系，转型前后对比分析等几个方面构建了分析框架，详细地讲解了转型案例。他山之玉，可以攻石。全国上千家政府投融资平台面临着转型发展困境，成功城投公司转型案例可以为其他地方政府投融资平台转型发展提供了思路和经验。endprint