我国流动人口管理模式分析及对策研究

叶必成+胡小燕

摘 要：在流动人口管理实践中，国内流动人口管理模式的主要目标为解决流动人口问题基础上，实现政府与社会双向的有效互动。但现行的管理模式在解决两者关系中存在着一定的问题。同时学界关于流动人口管理模式尚未形成统一的论调，对于如何建立以及建立何种完善的管理模式存在分歧。

本文在构建"国家-社会"理论的前提下，用理论联系实际的方法，对温州流动人口集中地区管理模式进行了调查研究，探究其中的成功经验以及不足行为。研究发现，地区每一具体管理模式并不是单一存在的，而是由两种或两种以上的管理模式融合发展组成。同时在进行创新管理模式过程中，应把握优劣，因地因时，进行模式的整合吸纳。

关键词：流动人口；管理模式；融合；创新发展

引言：当下，中国经济的迅猛发展，促进人口大规模的流动。温州，作为如今长三角地区一个重要的经济增长点及海外贸易区，是外来人口聚集的发达地区之一，数量急剧增长的外来人口在为温州带来经济效益的同时，也引发了大量社会问题。因而，通过有效的管理模式带动外来人口融入当地社会并享受基础社会公共服务，使其成为当地经济及社会建设的有效力量，刻不容缓。

近年来，在流动人口管理的研究问题上，越来越受到了学术界人士的关注，并取得了丰硕的研究成果，但在建立完善的管理模式没有统一的方案。在学习借鉴众多学者研究基础上，以温州地区两个经典案例为基础，对流动人口管理模式及对策进行积极的研究，希望在构建一种完善的管理模式方面有所突破。

一、流动人口管理模式现状

根据学术界的研究，对于流动人口管理模式从宏观层次方向分类主要可以分为以下四种类型。其一，扩展治安管理型，此模式一般由政法委或综治委带头，主要推进依靠政法委和公安局，由派出所的协管员队伍在基层参与具体执行。伴随政府执政思维的转变，由过去一直强调以治安优先为主的基础结构上加强了服务方面的力度。如对一些地方的居民们采取帮助的模式，共同解决了服务流动人口的家属、子女的工作和上學的问题。其二，机构的专业协调型，为形成良好的沟通专业协调机制，政府试图建立一个单独的流动人口管理服务机构，如浙江嘉兴，他们在市政府和县政府均成立了专门的流动人口事务局，政法委副书记兼任该事务局的局长一职，办公人员是从计生、公安、教育等各部门里面挑出的优秀人才来担任相应职务。该事务局的主要工作是督促相关部门履行职责和开展自身工作。其三，大人口统筹型，这一模式不改变原有的部门结构，根据职能、体制和信息的整合手段对流动人口的服务管理进行强化，再由发改委或计生委牵头实施。其四，积分入户型，这一模式是针对有长期居住意向和有积分基础的流动人口，赋予他们居民的身份，使他们也能享受到教育、医疗等方面的优惠政策。

除了各学者的研究外，国家及地方政府从律法规上层法面对流动人口管理也给予充分重视：中共十七大、十八大都强调了要“加强流动人口服务和管理”，“实现基本公共服务均等化”，“加强推进以改善民生为重点的社会建设”。如温州出台《温州市流动人口居住管理办法》，进一步加强实有人口管理，在流动人口居住管理这一重点上做了规划调整，切实保障流动人口合法权益，全面提升城市服务管理水平。其他的还有：为及时获取反映流动人口生存发展的重要数据，取得有价值的研究成果，辽宁省率先举行流动人口动态监测工作，并借助动态监测计划深入社区基层调研，有效推进社区流动人口服务管理全面工作。为保障和维护流动人口平等享受计划生育、家庭教育、社会发展等方面的服务，安徽省着力打造了城市社区流动人口服务管理“城市生活 e 站”工作。总之，这些都为流动人口管理提供了宝贵的借鉴经验。

二、基于“国家-社会”理论下的流动人口典型管理模式剖析

“国家——社会”框架强调两者关系的思路，对于分析社会现象，尤其是分析流动人口管理的问题很有启发。政府作为国家权力机关的执行机关，国家政权机构中的行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，在流动人口管理的问题上扮演着国家这一角色。我们以“国家-社会”理论为基础，依据国家与社会互动关系的强弱，将我国流动人口的主要管理模式分为三种。

（一）下沉式管理模式

所谓的下沉式服务，就是由政府牵头，在有关职能部门的积极配合下，将流动人口的管理权力下放到政府各个职能部门甚至政府或功能区管委会的派出机关（街道办事处）对流动人口进行综合的、全面的、多角度、大力度的管理。此种模式在国家与社会的互动关系中处于支配地位和起决定性作用。在这种模式下，社会的作用被削弱，但影响着国家对于流动人口的管理。该模式具有三大特点：一是属地管理、二是服务管理、三是市民管理。并将管理分为三方面：一是日常事务管理、二是专项专职专责管理、三是提供社区服务。它建立了一个统一的、协调的、参与部门比较齐全的组织机构来共同做好流动人口的管理与服务工作，但同时又存在行政理念上，偏离以人为本的宗旨、在行政构架上，缺乏灵活性、主动性与回应性、在行政行为方式上，手段单一，效果不突出、在行政参与上，没有将公众参与作为流动人口管理政府行政的一条重要原则等问题。

（二）流动精英嵌入式管理模式

流动精英嵌入式管理指聘用每片管辖地区范围内流动人员中的精英在政府职能部门的指导下， 共同管理该地区的流动人口。此种模式使得国家与社会在其互动过程中，相互融合，二者相互依赖，相互影响。该模式具有以下三个特点：首先，流动精英能有效配合政府职能部门的管理，增强社会稳定性。其次，流动精英的参与能更好地表达流动人口的利益诉求，维护其合法权益。再者，有利于培育流动人口的政治素养，推进我国基层民主化进程。流动精英嵌入式的管理促进政府对流动人口的了解，有效配合政府职能部门的管理，能够及时发现并能助力于化解各种矛盾和纠纷，保证流动人口流入地的社会稳定。同时流动精英可以挖掘利用社会资源， 尽可能的为流动人员争取利益的最大化。但是流动精英作为政府工作者融入政府，在当地居民与流动人口产生利益的博弈的时候，流动精英发声的作用很大程度上会受到限制。更加重要的一点是，流动人口中受过专业培训，具备专业知识技能的人员少之又少，因而在招募流动精英过程中成本巨大且成效不明显。endprint

（三）流动人口区域自治的管理模式

流动人口区域自治是流动人口实行自我管理的载体，当前学术界对这个概念给出的明确定义不多，我们认为，流动人口区域自治是同乡的流动人口通过相同的流入地的地缘关系形成的，以在流出地扎根和保障生活为目的而形成的社会组织进行自我管理的管理模式。这种模式使得社会在国家与社会的互动关系中处于支配地位和起决定性作用。该模式主要具有三个基本属性：一是社会性、二是自主性、三是专门性。它的典型管理办法有三：一是建立健全流动人口信息网络；二是日常管理；三是组织活动。该模式调动了流动人口自治自创自管的积极性，借助其对同一来源地流动人员的信任和依赖心理，实现内部的人员当家作主。然而它的缺陷在于，首先资金问题难以得到保障和维持，其次流入人口难免会形成同一来源地人民相互抱团，导致与流入地人民及相关机构联系将大大减少，降低他们对流入地的社会融入感和归属感。

上述三种模式从过去政府主导的下沉式管理到政府与流动人口的嵌入式管理渐渐转变为流动人口区域自治，体现了政府行政管理权力逐步下放的历史演进过程，给予流动人口更多自我管理的机会和更广阔的发展空间。但是针对流动人口的管理不应该是单一的，三种管理都各有其发展的优势及其不足，通过模式的融合来实现对于流动人口的多元化管理，是我们进行模式探索的意义及模式创新推广的目的所在。

三、深度聚焦温州市流动人口管理模式

温州在针对流动人口管理问题上，普遍采用在全国推行的新居民积分制，该管理制度已在鹿城区施行几年之久并且获得良好的效果。而乐清市的创新社会化服务管理基于流动人口区域自治管理模式下的实践和创新，在我国目前是一种全新的管理方式，是区域自我管理施行的优秀典范，在全省乃至全国范围内都走在前头。温州鹿城区和乐清市都是温州市流动人口中流入较多的地区，在研究群体行为方面具有典型性，我们以这两个点着重展开研究。

（一）鹿城区流动人口管理之新居民积分制管理模式剖析

温州市鹿城区是温州经济发展的核心区域，据温州市公安局流动人口管理办最新数据悉知，鹿城区吸引流动人口70万人次。新居民积分制管理模式是鹿城区采取的卓有成效的管理方式。温州市新居民积分制管理模式于2012年正式开始实施，迄今为止已经跨越了近五个年头。

所谓新居民积分制管理，在指导思想层面，坚持以科学发展观为主题，以加快经济社会转型发展为主线，按照推进“平安温州”建设要求，是对在温州持有《浙江省居住证》 ，且符合相关要求的新居民按照自愿申请的原则按其所得积分高低进行计算并且进行一定的排名，根据积分情况享受相应的服务和管理待遇，利用积分换取同等积分待遇的行政行为的管理方式。其中，计分的项目涵盖居住年限，年龄，特殊身份，学历水平，技能水平，社会保障，劳动合同等方面，积分分数以新居民持有的各类有效证件、证书、证明进行相应的累加，各市区，县等具体计分标准根据当地实践情况制定相应的细则规定。

鹿城区坦前是积分制服务管理成效领头羊，作为以经济型企业为中心的坦前区，聚集了近鹿城区30%的流动人口。其中在企业务工的青壮年新居民占了很大比例。在这些新居民当中不乏高学历人才、创业管理型人才，或精通房屋装修、电器维修的业务能手。例如鹿城区在街镇试点新居民积分制管理制度，积分前20名新居民的子女通过父母的积分，获得优质公办学校的入学资格。鹿城区教育局有关人员称，新居民随迁子女积分制度的全面铺开，将为更多的新居民提供创业和生活保障，使拥有一技之长的新居民从行业“状元”成为鹿城人才，从而实现人尽其才、留心留人。而坦前作为实施积分制服务管理模式取得成效的领头羊，在积分制方面较其他区域更为成功。

新居民积分制管理是基于“国家--社会”框架下，“下沉式管理模式”的典例，发挥政府在流动人口中的决定作用。通过政府牵头，发布各类政策措施，对流动人口进行一定管理，积极引导流动人口与当地融合，为社会发展贡献自己的一份力。此创新管理以科学的管理策略，在管理流动人口问题中，引导其更好的融入当地社会发展，取得了卓越的成效。秉持自愿原则，新居民自主选择是否加入新模式积分加分等模式中，在解决户籍管理，子女就学，住房租房，评奖评先等方面问题上取得了巨大的突破。 然而，它的背后同樣浮现了各式各样的问题。通过实地访谈温州市公安局流动管理办负责人，我们了解到在流入温州市的3，400，000人口中仅有40%左右的人员主动地加入到这种创新管理模式中。可见，流动人口参与度不高，新居民积分制管理模式实行的普及范围和接受程度存在一定局限性。其次，在此创新管理模式下，新居民医疗保险等基础保障存在一定的问题。例如安徽省流入温州地区的人口中，有许多人员已经在流出地办理过医疗保险，养老保险等，但由于流入流出两地系统网络未对接，信息相互不通畅，缺乏一个相互交互的完备的系统平台，导致流动人口在寻医治病等方面十分的不便利。再者，新居民积分制管理实施过程中，存在总体工程量大，耗时长，效率低，资金投入大等问题；在评估分析数据的反馈方面，管理人员缺乏一定的分析评估能力，常常需要委托第三方机构进行数据现象的分析。从管理者角度考察，管理机关应进行专职人员的培训，具备相关经验与素养。

通过对流入人口的访谈调查，我们小组了解到，作为来自同一地区的人员，他们更加倾向于寻求自己群体内部的帮助。在生活工作等方面出现困境时，首先想到的求助对象是自己内部的群体，其次才是政府。从一定程度上来分析，政府被一定的忽视，政府发挥的决定作用在一定程度上被削弱。这一点使我们反思：为什么流动人口中普遍存在对政府角色意识薄弱的现象？通过访谈温州市红蜻蜓鞋业有限公司的员工们，我们发现，从他们口述的结果来看，新居民积分制模式对于流动人口中具有较高学历，有着卓越突出贡献的人较为有利，这一方面体现了该种管理模式下融合了“流动精英嵌入式管理模式”，招募流动人口中的精英进行参与管理，配合服务，但同时对于一定在温务工的人员却起不了太大作用。且通过他们了解到，申请积分制程序较为复杂，过程持续时间长，花费人力物力众多，同时由于对流入地的归属感和社会融合度缺乏，导致他们更倾向于寻找同一地区来源的人帮助。从这意义上，新居民创新积分制管理模式还有待更加科学更加完善的改进。endprint

（二）乐清市创新社会化服务管理

创新社会化服务管理即打造“四位一体”的工作平台模式，在原有的“支部+协会”的二维基础上创新性地发展为“党委+工作站+计划生育联合会+非民组织”四维模式。通过政府牵线指导，给予政策指导和支持，创新发展“自己管理自己，自己服务自己”的社会化管理模式。以安徽省霍邱县入驻乐清市工作站为例，创新社会化服务管理即通过安徽省霍邱县流入乐清市人员中具有党籍身份的成员聚集地成立党支部并在乐清市翁垟街道挂牌成立。通过党支部自治管理即“安徽人自己组织管理自己”的方式开展各方面工作，在党支部的总体协调下，计划生育协会联合会将流入乐清的流动人口超过一万人以上的安徽地级市，以市为单位加入计划生育协会，并与工作站（浙江省乐清市计划生育管理部门）签订授权书，委托工作站全权服务管理安徽省各市流动人口；而民非组织，即“乐清市皖江红计划生育家庭发展中心”，家庭发展中心主要是以工作站为主的实体，通过政府购买服务，确保工作站经费的正常运行，从而为工作站实现可持续性发展和壮大奠基坚实的基础。简言之，创新社会化服务管理模式就是由流动人口聚集地在政府的协助联合下设立支部等组织进行自我管理，自我服务，自我教育，自我发展的管理新方法。

安徽省霍邱县是创新社会化服务管理模式的先行者。霍邱县位于安徽省西部，大别山北麓，面积3487平方公里，人口171万，其中流出人口65万，而近20余万人流向乐清市。首创社会化服务管理模式是为了加强流动人口计划生育工作，在乐清市政府的领导下，让安徽霍邱县流入人口中党员等起模范先锋作用的人员实现自我的管理与服务，创新“安徽人管理安徽人”模式。在最初的“计生协会+党支部”的基础上，慢慢将其职能从单一计划生育管理发展到各个方面。截止2016年，“党委+工作站+计划生育协会+民非组织”四位一体的模式建构完成。通过公开遴选的方式，挑选流动人口中的党员等有才干有能力有纪律有文化的优质人才组成委员会实现对流动人口全体的管理。在消除流入人口对当地政府和当地居民的不融合感与猜忌，让其群体中优秀的人进行自我的管理，更有利于流动人口在当地的顺利发展，更有利于构建和谐社会。最终，安徽省霍邱县首创社会管理模式，实现流入和流出两地信息互通，在计划生育，扶贫保障，社会公益，人口融入发展等方面创下新的里程碑。

此种管理基于“国家--社会”框架实现“流动人口区域自治”的管理，增强社会对于流动人口的管理，调动了流动人口自治自创自管的积极性，借助其对同一来源地流动人员的信任和依赖心理，实现内部的人员当家作主，从而在计划生育，子女入学，社会生活保障，工作生活生产方面取得了可观的成效。但其中管理过程又凸显“下沉式管理模式”特点，政府牵线指导，权利下放于流动人口自治组织。但显明的一点是，权利下放限度加大，自治得到充分的体现。

相比较与新居民创新积分制管理模式和考虑自身发展发展存在的现状，通过对乐清市霍邱县实地走访与调查发现，此种管理模式存在较强的地域局限。由于乐清市中流动人口中来自霍邱县的有20余万人，且较为聚集，因而有实施创新社会服务管理模式的现实基础和依据。倘若流入人员来自不同的省市，且不集中，若进行此种模式的应用则显得不太适合，缺少现实和理论的依据。其次，通过访谈霍邱县人民政府主要负责人了解到，目前形成的“党委+计生协会+工作站+民非组织”存在的最大的现实运行障碍为没有长久且固定的资金支持和投入。即使乐清县每年向工作站投入资金在40万元以上，但如果开展大型惠民活动，进行日常公益社会活动则需要依赖社会力量。缺乏国家持久且有力的资金保障和支持，民非组织发挥自我管理，参与社会事业建设与发展的功能将大大减弱。长此以往，创新社会服务管理模式的运行将会停滞不前已知失去生命力无法延续。

四、困境突围：管理模式创新的对策研究及推广

从上述两种创新案例上来看，并结合国内现存的流动人口服务管理模式类型比较，我们发现：每一种流动人口的管理模式都不是单一存在的，而是体现融合的特点。在“下沉式管理模式”中又体现着政府通过各种政策优惠吸引其中的精英分子参与管理，体现“流动精英嵌入式管理模式”的特点；在“流动人口区域自治管理模式”中通过流动人口精英分子集合自发形成管理，而在这同时又由政府牵头指导，权力下放，体现了三中管理模式的融合。

但温州两种典型模式在发展中均存在着各自的不足之处。各自在侧重于某一方面的时候则会忽略另一方面，例如过分强调政府在其中的领导作用时则会失去制度所要体现的流动人口自治，反过来则会削弱政府的作用。基于此背景，这为我们管理模式的创新提供了新的思路和方向。

首先，加强各种管理模式的融合，着眼于全局发展。正如上述所提及的，每一种管理模式都不是独立存在的，因而在创新管理模式研究过程中需要将各种管理模式相结合加以考虑。根据当地的实际情况，需要什么加什么，放眼与全方位进行选择和设计。其次，体现自治又不失政府作用，针对性进行发展。在简政放权的大背景下，放权于流动人口，进行自我管理是一种趋势。这不仅可以精简政府开支，人才尽其用同时体现人民自治。但在这一过程需要把握好政府和流动人口自治的一个度，给予自治组织资金和政策扶持的同时加强对话沟通，实现政府与自治组织的长期和谐发展。再者，创新管理模式研究，取其精华去其糟粕。三种普遍的流动人口管理模式各有自身的优与弊，同时温州市的两个典型案例也證实了管理模式的优劣。在创新的过程中，需要做到吸取各种管理模式的优点时，注意剔除其中可能会带来的问题，实现发挥多种管理模式融合长处时，将弊端缩减到最小化。最后，通过县市级再到省级各个流动人口聚集区域逐一实践，通过特性总结出共性，将其经验成果总结，管理模式进行丰富完善。并在不同经济发展水平和社会发展状况下，结合当地的实际状况，做到因地制宜，在此基础上进行修改创新，最终不断地进行在全国范围内的推广，解决流动人口管理这一社会焦点问题，为我国经济的稳定持续发展提供强有力的保障。

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