我国地方债务问题探析

龚宇洁

我国地方债务问题探析

龚宇洁

目前，我国经济向全球化发展趋势日益靠拢，并我国深受这一趋势影响，在发展地方经济的同时也积累了大量的地方性债务，如果不及时予以解决就会影响我们为之奋斗的中华民族的伟大复兴大业，因此，深化地方债务研究学习并给予有效解决，已经成了当地主管部门亟待解决的大事、要事和急事。本文通过系统性研究地方债务存在的问题、原因、影响和解决的对策，旨在为我国经济社会的可持续性发展提供一些可行性意见和建议。

地方债务；融资渠道；管理制度

一、简述地方政府债务内涵以及分类

基于专家或者学者对地方政府债务从不同方向、视域和层面上的解读和总结，可以认识到，所谓的地方政府债务就是指借鉴于民法通则上的债务定义引申之义，依照合同约定或法律的规定，政府可以作为独立的债务人，按约定的条件向债权人承担为或不为的义务。显然，这就从法律层面确立了地方政府的义务，一旦地方政府作为负债务一方，也可以按民法通则上的规定那样对地方政府进行追诉，并要求按照既定的合同约定来履行偿债责任。

按照举债主体不同，地方政府债务可以分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务。在现实生活中，政府负有担保责任的债务比较少，绝大部分是另外两种责任，这深刻地体现了政府应该具有的职责，最为重要的是把政府的地位深刻地凸显出来。伴随着政府机构改革和调整的现实需求，政府举债主体也会有所不同，那么潜在的政府债务种类也会出现，并要求我们警惕和注意，要随时代的发展深化对政府债务的研究和探讨，以便于为我国经济社会的可持续发展提供动力机制。

二、地方债务存在的问题

（一）地方政府债务超过承受线

国际通行的负债率标准是 60%，经过相关国家统计经济委员会发布的最新经济数据的统计可知，我国地方政府的总负债率是 40%左右，低于国际负债率标准，是处于财政安全的防线之内。但是一些地方政府盲目进行经济社会发展，其地方债务已经超过或者接近国际负债警戒线，这是一个很危险的发展状态。究其原因就在于地方政府GDP和财政收入的速度及增长水平远远落后于其财政投入的总量。

（二）管理机构职责不到位

从现有的地方政府管理机构设置来看，没有专门性的管理地方债务机构，而是由其他行政管理部门兼任债务管理职责，这就导致了职责管理限界不分明，债务管理的执行效率差，长期积累的债务问题不能够得以有效解决，势必会使地方债务问题积累越来越多。同时，一些地方债务处于不正当的债务，致使一些地方政府把这些债务隐秘起来而不是公开解决，这也导致地方债务数量加大。

（三）银行系统引发的地方债务风险突出

从银行系统来看，其工作运作机制远远落后于地方市场经济发展的速度和现实需求，还未进行利率市场化改革，贷款融资渠道单一且门槛高，一旦出现坏账和烂账问题就无形之中把风险转移给地方政府来承担，这势必加重了地方财政运作困难。

（四）债务规模扩张大

随着地方政府不考虑自身财政承担能力以及经济社会发展的现状，致使行政决策偏失、经济项目盲目建设、公共设施大兴规模，地方建设效应明显但产生的效益收效甚微，这势必使地方债务规模随着时间的推移越来越大，致使一些地方债务负担过重，难以承担起既定的政府公共服务职责，最终导致政府的管理责任凸显而公共服务职责相对弱化，这就不利于提升政府的行政工作效率和水平。

三、导致地方债务产生的原因

根据导致地方债务产生的因素来源不同，以下分别可以从外部原因和内部原因进行探究：

（一）外部原因

1.行政管理体制的原因

一方面，许多地方政府设置不能够与时俱进，行政管理方面存在着越位或者跨位现象，这就为政府不规范的行为埋下了伏笔，同时，在管理约束上未建立健全的监督机制，致使政府行为没有约束力不能够科学化、民主化和规划化；另一方面，地方发展观错位，重资金投入而轻视效益，这种急功近利的建设难以产生相应的经济成效；此外，一些地方政府过于重视面子工程，而忽视了广大人民群众的公共需求，即使工程建立起来却使用效率不大。

2.财税体制的原因

从财税制度来看，我国实行分税制，财政收入向中央转移，中央财权大于地方财权，而事权还是由地方政府来承担，这就造成了地方财政的短板，地方财政收支难以平衡，加大了地方财政运作困难。虽然中央政府出台了一系列扶持地方财政政策，但是这只是从浅层方面给予一定的财政缓解却不能够带来长期的效应，最终积累了大量的地方财政负债。

3.融资体制的原因

从我国的融资体制来看还沿用以往的以银行为主融资渠道，致使融资渠道单一、资金来源有限和资金运作的空间小，而不能够充分地发动民间资本进入到融资渠道，一旦地方政府资金不够充分，就可能导致在建的项目处于流失状态。

4.宏观经济政策的原因

一些地方政府不顾地方经济社会发展的现状以及人们的本质性需求，盲目跟风进行经济建设规划，然而一些经济规划方案却与地方的现实需求不相符合，这样的宏观政策一旦作为地方经济社会发展的指导思想和路线，就势必会把地方经济社会发展带离正常轨道。

（二）内因

1.管理制度不完善

一方面，我国还没有建立统一性的专门管理债务系统，致使债务管理不科学和不规范，也直接导致了预防债务风险的能力较差。另一方面，地方政府未建立健全的偿债机制，在追债方面缺失主动意识，致使一些债务难以追回，就导致了地方财政出现缺口。

2.监督机制缺位

地方债务存在着多部分交叉管理，未形成统一性的领导机制，管理方面各自为政，难以统一意见，也难以形成互相之间的制约。同时，许多部门的财政管理混乱，财政支出部分都不在政府财政预算之内，监管和使用这部分资金对财政部门来说难以做到有效跟踪和监督，且一些部门根本不想受到财政部门监督，存在着正规性财政做账的行为，这些都可能为地方财政危机埋下隐患。

3.问责制不健全

因机制和体制双层方面的因素，我国还未有效建立问责制度，一些在任官员不依据当地经济社会发展的现状盲目进行建设，一旦调离岗位就不再承担这些建设带来的负面影响，那么，其在任期间带来的不良债务问题就自然而然由地方政府承担。

四、解决对方债务的策略

（一）强化政府的经济建设职能

首先，要以中央政府的各项经济政策、指导思想和文件为地方政府经济发展的向导，并结合自身经济社会发展的现状以及优势去建构地方经济社会发展规划，并以文件的形式发布来对地方经济发展做出统一性和整体性方向引导；其次，在地方财政支出方面建设上，要以地方发展的现实需求以及人民群众的真切需要为依托，利用当地的经济发展优势去建构一些符合当地长远发展的特色性项目，并与时俱进强化对外开放，利用外来资金和当地丰富的物质资源优势去开发一些科技含量好、创新能力强和生态环保标准高的利民项目；再次，要整顿经济发展市场，对于一些生产方式落后、重复性建设的企业要进行优化整合，鼓励一些资金力量雄厚和技术能力高的企业去兼并一些综合能力差的企业，一些相关性企业可以强强联合以公司集团的形式发展以实现做大做强，以便于与其他地方竞争中占有绝大部分市场份额；最后，在行政审批和财政审查方面要减少手续，以便于为地方公司企业的发展提供高效的行政服务，并向一些运作效益好但资金力量弱的企业提供国家财政补贴和税收减免政策，以推动这些企业拉动地方经济发展。

（二）完善融资渠道

首先，响应国家银行利率市场化改革，以市场为主来推动银行利率市场化来适应地方经济社会发展的动态需求；其次，降低融资门槛，积极吸引民间多余资金进入融资系统中，以便于建立多渠道和多路径的融资渠道来降低银行坏账风险；最后，注重对民间借贷市场进行整顿和管理，打击和管理非法民间借贷市场，并制定相应性的地方性法律和规范来进行约束，从而保护人民群众的合法财产权益。

（三）建立专门性的债务管理和问责制度

首先，国家要借鉴西方发达国家在债务管理方面的实践经验，并结合我国的现实性经济运作国情去建构统一性的债务管理运作机制，并同时要求各级地方政府要建立相应性的地方债务管理运作机制，以实现自上而下地对债务管理做到规范化和科学化；其次，要完善行政机构建制，设置专门性的债务管理部门，并实行专人专管，负责到底的工作机制，且此部门只向最高行政长官负责，以便于形成职责管理分明的工作机制来对其他部门的财政进行监管；再次，地方财政部门和审计部门要借助于信息技术建构其地方财政管理系统，利用财政管理信息化系统强化对各个部门的财政收入和支出进行跟踪和统计，对于不符合规定的财政支出和项目要立刻给予整改通知和警告，拒不执行工作的部门要追究相关负责人的职责，要给予降级或者工作岗位处理；最后，地方各级政府要响应中央所制定的行政问责制，对于在任期间因行政政策和经济管理而产生的地方债务问题，在官员到任期限届满之前，要对其进行专项性的行政责任和进行综合性审查，特别是对于个人主观性行为导致的地方债务问题要联合纪委和相关单位对其进行隔离调查，一旦责任认定就要依靠相关的法律法规追究其行政职责，触犯法律的要追究其刑事责任。

五、结语

在我们为之奋斗的中华民族复兴大业的建设进程中，我国地方政府债务问题引发的国家建设负效应越来越强烈，地方政府和有志之士都已经深刻地认识到这一问题的重要性和解决的急迫性，从各个层面对地方政府债务的现状、原因、影响等方面进行了探究，并给予了可行的建议和意见。基于每一个人的看法和角度不一样，使得这些研究还不够全面化和综合化，这就需要我们从债务存在的根源去把握化解其地方财政运作困境，只有这样才能够做到标本根治的效应，也才能够为地方经济社会的可持续发展建构科学的财政运作机制，也才能够提升地方政府的公共建设和经济社会管理职能，那么，这就为我们为之奋斗不息的中华民族复兴大业奠定了扎实的经济社会发展基础。

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龚宇洁，女，重庆秀山人，长江师范学院学生。

F121

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1008-4428（2017）06-149-02