农村留守儿童监护权问题探究

文/杜泽晖

农村留守儿童监护权问题探究

文/杜泽晖

江苏大学法学院

农村留守儿童是在社会转型过程中产生的一个特殊弱势群体，监护缺失是产生留守儿童权益危机的直接原因。农村留守儿童监护权问题在一定程度上反映出我国未成年人监护制度的固有缺陷。本文将在深入研究我国未成年人监护制度的基础上，分析农村留守儿童监护权缺失问题的现状及危害，读释影响农村留守儿童监护权缺失的法律要素，并尝试为保障农村留守儿童监护权提出法律对策。

农村留守儿童；监护权；监护制度

费孝通先生曾说过：“在过去的历史中，人类似乎找到了一个比较有效的抚育方式，那就是双系抚育，而一旦夫妻一方或双方从家庭中分离出去，孩子得到的爱抚和教育便是不完整的，甚至畸形，也使亲子关系潜藏危机。”然而在城镇化的过程中，伴随着农村大量成年劳动力向城市流动而产生的农村留守儿童监护权缺失问题日益严峻，已经逐渐由一个农村家庭问题上升到一个社会问题。

1 现阶段农村留守儿童监护权的概况

1.1农村留守儿童监护现状

目前我国学界对农村留守儿童含义还没有统一的明确界定。而只有准确使用“农村留守儿童”这一概念，才能够全方位对其相关问题有一个宏观的把握。2016年2月国务院发布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中第一次对我国农村留守儿童概念作出了规范的定义，即农村留守儿童是指父母一方或双方均离开原籍地外出生活务工，另一方又没有监护能力，生活在农村的不能与父母一起生活的不满十六周岁的未成年人。2016年初国务院在进行农村留守儿童情况排查工作前也将留守儿童重新定义为，未满十六周岁，父母双方外出务工或一方外出另一方没有监护能力的未成年人。排除了父母亲一方外出务工，另一方在家监护孩子的情况。重新明确的这一定义界定，符合中国实际，也利于实际问题的解决。笔者倾向于此界定。

就目前留守儿童的监护现状来看，以留守儿童由谁监护为标准，我国形成了以下几类农村留守儿童监护形式：1.隔辈监护又称隔代监护。主要是父母双方均外出务工的留守儿童，由祖父辈承担监护责任，这是目前我国现行农村留守儿童的监护模式中比较普遍的形式。国务院2016年排查结果显示902万16周岁以下的农村留守儿童中有805万人是由祖父母或外祖父母监护的。2.单亲监护是由父亲或母亲一方对未成年子女监护，而另一方外出务工的形式。这种监护形式主要是由留守儿童母亲在家照顾，父亲外出务工。3.亲友寄养监护是由亲戚对留守儿童进行监护，父母双方都离开原籍地外出生活务工时，把子女委托给自己信赖的亲戚如有血缘关系的留守儿童的姑姑、舅舅等照顾。我国目前留守儿童中有30万人处于这种监护形式。

但是上述监护形式都存在着弊端，对农村留守儿童权益的保障不利。单亲监护中，由于父母在孩子教育中担任着不同角色，任何一方的缺失都会对孩子的成长不利。隔代监护中祖父母、外祖父母往往监护能力不足，方式不适当。而亲友寄养监护多为义务监护，监护人可能不履行监护职责，出现监护侵害的情况，而且在这种监护状态下留守儿童多缺乏安全感和归属感。

1.2我国农村留守儿童监护的立法现状

目前我国现行法律中还没有专门针对留守儿童监护的相关法律规范，因此在实践中通常适用有关未成年人监护的法律规定。根据未成年人监护制度的规定，如果未成年人的父母离开原籍地去外地工作生活或者不能对未成年人履行法定监护职责,其应当将未成年子女托付给能够承担监护责任且有监护能力的其他关系紧密的成年人作为监护人代为监护，父母是留守儿童的第一顺位监护人,；留守儿童的第二顺位监护人是祖父母、外祖父母；第三顺位监护人是兄、姐；第四顺位监护人是经留守儿童住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意的其他愿意担任监护人的个人或组织。上述监护顺序有不同的程度的监护义务，父母对留守儿童的监护义务和责任必须依法履行，并且不能任意转让或抛弃；第二、三顺位监护人承担了监护人资格就应依法履行抚养留守儿童义务；第四顺位监护人责任需要公权力保障实现，从法律条文规定的角度看其监护责任更倾向于公益性质。

《未成年人保护法》第十六条规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”显然此条文针对的是农村留守儿童父母监护缺失的情况。立法将“外出务工”作为父母实施委托监护的法定情形之一予以列明，直接针对农村留守儿童问题。2017年新出台的《民法总则》规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任”。该条的规定无疑体现出国家立法对我国农村留守儿童群体的关注与回应，但是此规定的实际操作性仍然存在局限。除此之外，《民法总则》对监护制度重新做了规定，主要规定了法定监护、委托监护、父母遗嘱指定监护、自愿监护、补充监护这些种类，但仍然过于原则、笼统。

2 我国农村留守儿童监护权缺失的法律原因

城镇化是历史发展的必经过程，但其与相关制度间的不均衡发展，是导致留守儿童产生的根本原因。因此农村留守儿童的监护权缺失归根结底还是由我国不完善的未成年人监护制度造成的，故本部分将在我国未成年人监护的法律体系中阐述农村留守儿童监护权缺失问题。

首先，监护人的监护资格对保护被监护人的合法权益具有重要意义，但是我国法律规范对监护人监护资格的相关规定不够明确。《未成年人保护法》第十六条只对留守儿童监护做了概括规定，却没有对监护人的监护资格做出详细具体的规定，缺乏实际可操作性。而《民法总则》虽然规定了监护类型、监护人的范围、顺序和职责、监护资格的撤销与恢复，但是其规定过于原则、笼统，很难保障监护人真正全面履行监护职责以及被监护人得到有效监护。

其次，在我国农村地区许多外出务工父母找不到合适的委托监护人。而且委托监护人资格认定模糊，我国法律规范中规定了监护资格的撤销与恢复，但是何为“有监护资格的人”并没有明确界定，无法对委托监护人资格进行具体分析。除此之外，我国没有专门机构对农村留守儿童进行监护，社会参与农村留守儿童监护相对薄弱。这就会出现留守儿童监护人不固定，监护责任不能全面履行，导致农村留守儿童不能得到有效监护。

我国法律中规定了民政部门或者居委会、村委会作为留守儿童的监护人，但在现实中此条文缺乏可行性。基层群众性自治组织无论从资格上还是物质上都难以有效的对留守儿童进行监护。如果监护人因为主观或者客观方面的原因，对未成年人不能进行直接的监护时，民政部门如何保障未成年人得到有效监护也是一个现实存在的问题。

除此之外，我国新出台实行的《民法总则》对监护制度的规定难以区分亲权和监护权。亲权是指未成年的父母双方有对未成年进行教养的权利和义务，而监护权未明确界定为父母双方。现阶段我国法律对未成年人采用的是监护制度，但监护制度却逐步朝着亲权方向发展，导致二者互相混淆，从而影响未成年人权益的保障。

3 完善我国农村留守儿童监护制度的建议

3.1完善委托监护制度

委托监护是当前农村留守儿童监护中比较普遍的模式，然而目前受委托监护人的情况令人担忧，多是年龄大且身体弱的祖父辈或并不尽职尽责的亲戚朋友。因此，明确受委托监护人资格对改善我国农村留守儿童监护现状具有重要作用。首先应当规范受委托监护人的资格认定，引入监护能力评估机制，由相应的组织结合对监护主体的履行监护职责的能力、意愿以及被监护人的意愿等进行综合考虑，包括经济条件、健康状态、年龄因素、品行等。其次应当明确委托监护的内容，确定受委托监护人的监护职责、监护方式和监护力度等内容。受委托监护人享有请求委托监护人支付其相应的监护报酬和必要费用的权利，但受委托监护人也应尽职尽责履行监护责任，对留守儿童进行教育、保护其人身合法权益不受侵犯，并定期向法定的监护人反映情况，保障留守儿童权益。最后，由于委托监护制度现在分散在各单行法规和司法解释中，因此应当对委托监护制度进行系统的立法规范。

3.2构建农村留守儿童国家监护制度

对于农村留守儿童已无法实现其他监护方式的，国家应当承担起监护救济和监护监督的责任。政府部门可以通过购买公共服务的方式引导有能力、有爱心的社会力量进入国家监护之中，建立政府引导与社会参与相结合机制，政府部门主要负责政策制定、资金保障、技术支持、监管评估，而社会组织、基层组织和志愿者等社会力量参与到监护失当的农村留守儿童监护中，进行情况调查评估、监护教育指导等具体工作。

相比之下，大陆法系国家的国家主义形态即以国家职责为基础的监护制度值得我们借鉴。其借助行政机关或司法机关进行监护监督，以公权力对监护进行干预。监护的义务和性质也要求国家应对未成年人承担应有的监护义务和对监护人的监护状况进行必要的监督。国家应当督促监护人履行监护职责，提供监护指导，出现监护不力的情形时引导监护人改善监护方式，并且对监护改正情况进行跟踪和评估，对于确实存在监护不力的情形，国家相关机构在督促监护人适当履行监护职责后，还应当对后续情况进行跟踪，及时、全面了解监护人是否有按要求改正监护情况，以及对监护人改正情况进行评估。对于监护人已经适当履行监护职责的，国家相关机构可以结束监督监护。

我国关于监护监督机构的规定比较模糊，而且其中规定的国家机构担任监护人具有不合理之处。不过我国已经开始设立保护儿童的专门机构，2016年2月民政部设立了未成年人（留守儿童）保护处，对监督留守儿童监护情况起到重要作用。但如何使其真正发挥作用和保障其行使职权的法律的健全是需要进一步探索的。我国可以借鉴国外监护法院的经验，在我国设立一个法院内部的专门的监护监督机构，专门负责处理侵害农村留守儿童的案件以及监护监督事务，行政和司法双管齐下，对监护人起到震慑作用，督促其更好的履行监护义务行使监护权力，是我国的农村留守儿童监护监督体系真正得以构建并对农村留守儿童的权益发挥保护的作用。

3.3确立亲权和监护并行的立法体制

我国法律未区分亲权与监护，规定父母是子女的第一顺序法定监护人，意在将亲权制度纳入监护范畴之中，而在《婚姻法》第17条规定：“父母有管教和保护未成年子女的权利和义务”，虽然未明确提及“亲权”一词，但是实质上已经具有亲权之内容，这种形式与实质的脱节，法律规则之间的相互矛盾，使得亲权和监护在我国监护立法中有点模糊不清，从某种程度上来说，这并不利于对未成年人子女的利益保护。

笔者认为，应当区分亲权和监护，把父母对未成年子女的权利义务从未成年人监护制度中分离出来。因为二者在学理上存在很大区别，确立亲权制度、强化父母对未成年子女的责任是我国当前亲子关系现状的客观要求。亲权制度有着未成年人监护制度所不能替代的功能，其强调在对未成年人的抚养、教育、保护、管理等方面，父母负有比其他人更重的责任。在实际生活中，农村留守儿童缺乏监护的现象十分严重，因此解决农村留守儿童监护问题的重要措施就是强化父母对未成年子女在抚养、教育、管理、保护等方面的责任。

农村留守儿童问题的根源在于监护的缺失，这也是农村留守儿童监护的特殊性所在。如何解决农村留守儿童监护权问题是当前我们亟需完成的任务。我们需要从法制建设角度探讨农村留守儿童监护问题，保护他们健康快乐地成长，而且对于完善我国民法体系、推动我国法治建设进程，都有着重大的意义。

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杜泽晖（1996.08—），女，河南省驻马店人，本科，江苏大学法学院，主要研究方向：民法学。

本文系江苏省高等学校大学生创新创业训练计划2017年立项项目省级重点项目“农村留守儿童监护权问题探究”（项目编号：201710299012Z）研究成果。