对降成本政策的评估分析
——基于黑龙江省和内蒙古自治区的调研报告

中国财政科学研究院2017年“降成本”东北调研组

对降成本政策的评估分析
——基于黑龙江省和内蒙古自治区的调研报告

中国财政科学研究院2017年“降成本”东北调研组

实体经济企业降成本是提升经济运行质量的重要举措。本报告通过对黑龙江和内蒙古两省区实地调研分析了国务院“降成本”政策的有效性；地方政府降成本政策响应情况；国务院48号文件的落地实施效果。在此基础上提出企业降成本目前存在若干误区：企业“降成本”简单等同于政府“减收”和企业“解困”，企业“降成本”就是企业“全成本”下降，企业“降成本”只是微观层面的降成本，国有企业“降成本”不解决“人浮于事”等问题。报告分析认为“降成本”是一项复杂的系统工程，需要遵循系统化、整体化改革的思路来推动，应该立足于发挥政府与市场的合力实施企业“降成本”。

供给侧改革 降成本 东北 政策评估分析

2016年8月国务院印发了《降低实体经济企业成本工作方案》国发〔2016〕48号（以下简称48号文件），这是国务院为有效缓解实体经济企业困难、助推企业转型升级作出的重要决策部署，对有效应对当前经济下行压力，完成“三去一降一补”五大任务具有重要意义。48号文件是2015年中央经济工作会议明确企业“降成本”针对该项任务出台的第一个系统性文件，有必要认真、系统、完整地评估48号文件的实施情况。调研选取的黑龙江省和内蒙古自治区都是经济欠发达省份，也是资源性省份，区域内国有企业占比较高，经济下行压力下企业“降成本”也面临着前所未有的挑战。本次48号文件政策评估包含两个重点。第一，评估文件中所列“降成本”政策的有效性。什么政策能落地、什么政策难以有效实施？什么政策需要细化、什么政策需要配套支持？通过评估来反映进一步调整优化现有企业“降成本”政策体系的需求。第二，评估48号文件落地实施的成效。在企业层面什么成本项目降下来了，什么成本项目没降下来？文件上的政策哪些执行到位了，哪些没有执行到位？地方政府是否有针对性地出台了符合区域特征的企业“降成本”举措？这些问题的有效评估直接影响到下一阶段企业“降成本”政策体系的调整完善，有助于找准政策执行中的盲点，发挥好“降成本”工作中政府与市场、中央与地方的合力作用。

一、“降成本”48号文件政策有效性分析

国务院48号文件提出从2016年始用1-2年努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，实现企业盈利能力明显增强的中期目标任务。文件将实体经济企业成本细分为税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本以及物流成本六个重要项目，逐项确定目标，分解任务。

从执行效果反观48号文件的有效性，当前调研地区企业税费负担、社保缴费负担、用电成本等成本项目取得了较为明显的成效，也是当前实体经济企业成本整体下降的主要驱动力。企业税费负担和社保缴费负担依据的是自上而下的制度安排，中央政府已经制定好了下降的幅度，地方政府可选择的余地不大。企业税费负担下降对应的是财政税费收入下降，企业社保缴费负担下降带来的是社会保险基金企业承担份额下降，相应会增加政府支出责任，这两项成本下降都是以增加政府收支压力为代价的。在黑龙江和内蒙古两个调研省区，企业用电成本下降主要得益于制度创新、资源优势和政府补贴三个方面，用电成本的下降又反过来推动了高耗能产业集中，实现了要素价格引导生产力有序布局。客观来看，目前已取得一定成效的成本项目只是实体经济企业可降成本中的一部分，在相关成本项目所取得的成效基本实现了文件预期中的地方政府可操作、降成本政策可落地、实施效果可检查。

在48号文件落地实施过程中也反映出一些问题有待进一步完善。

第一，“降成本”缺少一个整体协同工作机制。2015年底中央经济工作会议提出“三去一降一补”五大任务，这是基于对宏观经济运行形势的总体判断，完成这五大任务需要用整体观、系统观、辩证观来协同推进，在各个部门之间存在信息不对称的情况下选择各自为政的策略很难取得标本兼治的成效。调研省区所反映出来的上游煤炭等资源性产品“去产能”，直接导致中下游企业原材料采购成本上升，抵消企业成本下降，已经充分说明缺少整体协同工作机制可能会带来不同任务的掣肘。缺少整体协作机制使得地方企业“降成本”落入“就成本论成本”“各扫门前雪”，让企业“降成本”这一系统工程缺乏整体思维、治理思维。

第二，企业“降成本”政策看似面面俱到，项项精准，但总体呈现碎片化，拼盘式的政策组合并没有瞄准关键问题。尽管48号文详细梳理了企业可以下降的六大成本构成，并逐一提出对策分解任务，省级和市级政府也在48号文件的基础上出台了本区域的“降成本”实施方案，地方政府在落实文件方面也颇为用心，取得了一些成效，但是在实地调研过程中，我们还是发现地方政府“降成本”工作开展缺少有力抓手。虽然文件每一项成本构成地方都采取了措施，但企业的感受与政府的付出并不匹配。比如，一些地方政府按照48号文件提到的“合理降低企业人工成本”各项政策基本到位，但是所调研部分大型国有企业仍然感觉到“人工成本”不堪重负、难以为继。这是因为48号文件降低企业人工成本并没有真正触及导致国有企业沉重冗员成本的深层次矛盾。

第三，对一些长期困扰国有企业的体制机制问题，尚没有给出更有实效的改革举措破解制度困局。比如，剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，48号文只是提出了“建立政府和国有企业合理分担成本的机制，坚持分类指导、分步实施，多渠道筹措资金，加快剥离国有企业办社会职能”等一些原则性和方向性的指导思路，地方政府也只是对重点解困企业实施了剥离国有企业办社会职能改革，如黑龙江省在2016年底对一些煤炭企业实施了“三供一业”向地方政府分离移交工作，但是对于大多数的国有企业剥离办社会职能究竟“钱从哪来”“人往哪去”等关键问题都没有给出清晰的制度安排。由此导致“改革任务有”“承办部门有”“时间目标有”，但“怎么办”却让地方无所适从。

二、调研两省区地方政府“降成本”政策响应

2016年8月国务院“降成本”48号文件出台后，黑龙江和内蒙古两省区地方省市政府都相继出台了本省区降低实体经济企业成本的实施方案或实施细则，以推动48号文件在区域内落地实施。

（一）黑龙江省

黑龙江省人民政府在2016年12月出台了《黑龙江省降低企业制度性成本改革试点方案》，2017年2月又出台了《黑龙江省降低实体经济企业成本实施细则》。

《黑龙江省降低企业制度性成本改革试点方案》进一步理顺政府与企业的关系，规范企业“降成本”过程中政府能做什么。这一文件列出了地方政府三个可以有所作为的领域。第一，降低企业与政府有直接关系的成本。从简化审批、工商登记、事中事后监管、信用体系建设、分离企业办社会职能以及降低涉企税费等方面降低企业与政府的“交易费用”。第二，降低由政府及所属垄断性机构规定的要素价格。从用能、用地、用钱等方面为企业降成本营造更为宽松、公平的市场环境。第三，降低政府及所属垄断性机构确定的服务性价格。从清理规范中介服务、提升贸易便利化水平以及清理规范涉企收费等方面减轻企业负担。

《黑龙江省降低实体经济企业成本实施细则》是地方版的48号文件，文件的目标、任务、措施与国务院“降成本”文件一脉相承，基本呈现一一对应关系。从合理降低企业税费负担、有效降低企业融资成本、降低制度性交易成本、合理降低企业人工成本、进一步降低企业用能用地成本以及降低企业物流成本六个方面将具体降成本任务分解到具体部门。

（二）内蒙古自治区

内蒙古自治区人民政府在2016年9月13日出台了《深入推进供给侧结构性改革着力做好降成本工作实施方案》的政策文件，从降低企业税负成本、涉企收费、融资成本、制度性交易成本、用能成本、用工成本、用地成本、物流成本、资金周转和企业内部挖潜十个方面提出了企业“降成本”举措，并将具体措施落实到省直部门。

内蒙古自治区依托在煤炭、风、光等发电资源禀赋上的优势，拥有全国唯一的省级供电公司，由于高耗能企业在内蒙古地区不断聚集，内蒙古“降成本”瞄准电价作为突破口之一，具体提出了五项举措。第一，持续推进电力多边交易和大用户直供电。扩大蒙西电网电力多边交易和蒙东电网大用户直供电规模，适度扩大交易电量；第二，对符合国家产业政策的传统优势产业和新兴特色优势产业生产用电，实施电价临时扶持补贴政策；第三，选择具备条件的工业园区开展增量配售电改革试点工作，通过特色工业园区电力体制改革试点；第四，对蒙西电网部分企业实施临时电价扶持政策；第五，对蒙西电网执行一般工商业用电价格的冷链物流冷库用电企业，在现行电价基础上每千瓦时降低0.15元，实现冷链物流冷库与大工业用电基本同价。

表1 省（区）、市“降成本”出台的政策文件

三、调研两省区“降成本”政策实施效果

2016年8月国务院“降成本”48号文件出台后，黑龙江省和内蒙古自治区企业“降成本”工作主要是围绕48号文件所列出的重点成本支出项目开展，具体的“降成本”政策执行成效可以一分为二的分析，既有成效较为明显的方面，也有因各种原因成效不显著的方面。

（一）成效较为明显的方面

1.企业用电成本下降

两省区通过大用户直供、微电网、多边交易、政府让利等方式减轻辖区企业用电成本，一些高耗能企业电力外购成本明显下降。从调研情况看，从2015年以及2016年地方输配电价改革以来，企业用电成本下降的效果就逐步显现出来了。内蒙古自治区在2015年9月获得国家发改委批复，蒙西电网成为全国第一个省级输配电价改革试点，建立了全国第一个由发电、用户和电网三方共同参与的电力多边市场。

黑龙江省电力公司于2016年4月组建了黑龙江电力交易中心有限公司，通过建设功能完善的电力交易平台，以双边交易、撮合交易、挂牌交易等多种方式，为大用户提供直购电交易、发电权交易等服务。黑龙江电力交易中心有限公司已先后组织199家电力用户、295家发电企业在交易平台注册。2016年完成两批次供电直接交易，共成交160笔，成交电量39.1亿千瓦时，有效降低企业成本2.1亿元。

表2 黑龙江和内蒙古用电成本下降情况 单位：亿元、元/千瓦时

2.企业失业、生育保险缴费率下调

2015年以来，人力资源社会保障部和财政部多次下发文件提出“阶段性”降低社会保险费率。人社部2016年36号文件对企业职工基本养老保险单位缴费比例限定在20%，失业保险总费率在2015年已降低1个百分点基础上可以阶段性降至1%-1.5%，同时要求各地要继续贯彻落实国务院2015年关于降低工伤保险平均费率0.25个百分点和生育保险费率0.5个百分点的决定以及其它有关政策规定。从执行效果来看，黑龙江和内蒙古都达到了降低社会保险费率的要求。内蒙古自治区在2015年和2016年分别两次降低失业保险费率，保费费率由3%降低到1.5%，用人单位缴费费率为1%，共减少企业及个人缴费13.7亿元。在此基础上，对应国务院48号文件，在2017年自治区人力资源和社会保障厅、财政厅、地方税务局联合印发的《关于阶段性降低失业保险费率的通知》，明确自2017年1月1日起，全区失业保险费率在已经达到中央政策要求的基础上进一步阶段性降至1%。其中，用人单位失业保险费率由1%降至0.5%，职工个人失业保险费率维持0.5%不变。将企业负担的失业保险费率降至国家要求的浮动区间下限。

表3 两省区失业保险与生育保险用人单位缴费比率下降情况

3.企业税收负担降低

按照国务院的统一部署，黑龙江省和内蒙古自治区2016年都扎实开展了降低涉企税收负担工作。从降负总体规模来看，黑龙江省当年降低107亿元，内蒙古自治区当年降低467.7亿元。2016年，黑龙江省“营改增”为企业减轻税负51.8亿元，内蒙古自治区“营改增”为企业减轻税负60.9亿元。

表4 两省区2016年涉企税收负担降低规模 单位：亿元

4.工业企业盈利能力提升

随着区域经济的逐步企稳，大宗资源产品价格回升，调研省区规模以上工业企业盈利能力提升较为明显。从黑龙江和内蒙古两个调研省区来看，2017年第一季度规模以上工业企业利润总额较上年同期有明显增加。据国家统计局统计数据，2017年第一季度全国规模以上工业企业实现盈利同比增长28.3%，黑龙江从上年同期亏损5.1亿元一举扭转为盈利142.1亿元；内蒙古2017年第一季度实现盈利397.7亿元，同比增长142.2%，增长幅度高出全国平均增幅4倍。在亏损方面，内蒙古同比减亏幅度与全国平均情况基本持平，黑龙江减亏幅度实现65.3%，远超全国平均27.3%的平均幅度。这反映出两省区经济运行中的主力军——规模以上工业企业的盈利能力的改善要快于全国平均水平。

5.重点企业降成本初见成效

黑龙江和内蒙古拥有一些国家特大型、大型国有企业集团，比如黑龙江的大庆油田、龙煤集团、内蒙古的包钢集团等，这些大型企业受多种因素影响近年来纷纷陷入了经营困境，在“降成本”过程中政府“一对一”帮扶，重点企业降本增效初现成效。以内蒙古包钢集团为例分析。

包钢集团在2014-2016年三年里经历了最严峻的考验：连年巨额亏损、巨额刚性兑付、资金链几度欲断，生产经营遭遇前所未有的困难。内蒙古自治区人民政府出台了《关于推动包钢（集团）公司提质增效转型发展工作方案》，包头市人民政府出台了《支持包钢加快发展的总体方案》，包钢集团制定了《脱困发展转型升级工作落实方案》，政府与企业形成“降成本”合力，推动包钢扭亏。

包钢降成本首先降低燃煤采购成本，通过模拟化运算进行各种焦煤的优化组合，用低价的蒙古、乌海等煤炭替代减少山西高价煤用量，2017年第一季度仅降低山西焦煤采购一项，就节约1.7亿元。其次，在薄板轧钢生产环节鼓励技术创新，将降本指标与企业职工绩效考核挂钩，具体量化收入；重新修订绩效考评体系，从生产管理、成本管理、质量管理等方面评价各环节工作，实现降本工作与职工收入挂钩。2017年，薄板厂6个生产区域共实施技术创新项目27个，预计全年可实现降成本超过5000万元。

2017年包钢共安排降本增效任务62.77亿元，一季度累计降本增效15.9亿元，超额完成了进度计划。在连续亏损3年后，包钢在2017年一季度迎来了扭亏为盈，实现营业收入137.58亿元，同比增加68.36亿元，增长98.76%；实现利润0.2亿元，同比增加14.6亿元①《不负春光再出发——包钢集团实现首季“开门红”评述》，内蒙古新闻网，www.nmgnews.com.cn。。

（二）降本成效不显著方面

1.企业办社会成本负担沉重

东北地区大中型国有企业多，遗留下来的国有企业办社会成本负担十分沉重，“降成本”过程中分离企业办社会职能面临诸多压力和挑战，取得的成效并不明显。以黑龙江省为例。尽管黑龙江省在《降低实体经济企业成本实施细则》中明确提出：要加快剥离国有企业办社会职能。建立政府和国有企业合理分担成本机制，全面推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交，剥离企业办医疗、教育等公共服务机构；探索通过国有资本经营预算支出解决国有企业历史遗留问题；并提出推进鸡西市国有企业退休人员社会化管理试点。但是，剥离国有企业办社会职能的改革进行得并不顺利。

黑龙江省大庆市自2004年开展中央企业分离办社会职能试点工作，共接收了125所全日制学校和9个管理机构，依据当时的经费开支中央财政核定中央经费补助基数为6.7亿元。但随着物价上涨以及教师工资上涨，截至2016年所接收的125所学校的年度运营经费已达19亿元，远远高于最初核定的6.7亿元。截至2016年末，大庆市财政局在中央核定的基数外，已经累计补贴接收企业办学超过40亿元。目前企业承担的“三供一业”等公共服务职能经办企业想脱手，但地方政府没有能力接手。据统计，黑龙江省大庆石油管理局下属的公交公司目前运营线路58条，运营车辆1600余台，日营运车次近万个，日运送乘客超过40万人次，是全省除哈尔滨公交总公司之外的第二大国有公交企业。此外，大庆石化公司矿区服务事业部还承担着面积为895万平方米生活基地的环境保洁、绿化服务；为3万余户家庭水、热、天然气等能源收费、结算管理；559万平方米公园和道路等的公共设施维护；为近30万居民提供医疗、预防、康复等保健服务；为27座文化体育场馆设施提供建设维护等服务职能等。这些公共服务开支最终都物化为企业生产经营成本支出。

2.国企冗员导致劳动生产率提升困难重重

冗员是国有企业人力成本居高不下的主要原因，积重难返也使得降成本过程中企业劳动生产率提升面临着难以逾越的障碍。

（1）黑龙江省

某石油勘探企业：2014年以来，该企业在员工总量减少13200余人，依法清退外雇用工3400余人，年均审批压缩外包业务用工2000余人，各单位内部挖潜调剂7000余人的基础上，目前仍有员工23万人，离退休人员11.23万人，有偿解除劳动合同人员1.8万人，退养家属3.58万人。

某制药企业：该企业在引进了国际先进生产设备后一线生产环节的劳动生产率大幅提高，但是由于没有解决国企养人的体制机制问题，甚至出现了一线生产员工与管理人员人数倒挂的现象。

（2）内蒙古自治区

某钢铁企业：2016年底该企业总部职能部门有18个，集团公司处级职务干部超过400人。根据2017年2月该企业《瘦身健体组织架构和人力资源优化改革工作方案》的评估，18个总部职能部门有9个计划被裁撤，比例高达50%。2016年，该企业实物劳动生产率为产钢481吨/人·年，远低于600吨/人·年以上的行业平均水平；人工成本居高不下，占总成本的比率为12.88%。

四、调研两省区企业“降成本”存在的误区

（一）企业“降成本”就是政府“减收”

一直以来社会上普遍存在一种观点：给企业“减负”就是给政府“加压”，政府税费收入减下来了，企业成本自然也就降下来了。在东北地区，由于国有经济占比较大，这种观点更有市场，大中型国有企业“降成本”就更依赖“政府买单”。事实上，为了有效推动企业“降成本”任务顺利完成，在中央政府的引导下各级政府在“降成本”实施初期也连续年度实施或承诺大幅度减税和降费，为企业“降成本”开好局做出努力。然而，各级政府的率先垂范并没有形成政府与市场在“降成本”上的合力，反而加剧了企业“降成本”对政府“减收”的依赖。客观地讲，政府的税收和收费是企业成本的一项重要组成部分，在“政府端”减少企业承担的税收和收费的种类和比例确实可以有效降低企业成本。但是，政府减税是有度的，政府施政效率的提升也是渐进的，公共服务供给能力提升和基础设施条件改善都有赖于政府财力保障，企业不可能存在于“无税空间”中，也等不来只有减税和降费的“降成本”。

（二）企业“降成本”就是企业“解困”

调研过程中，很多调研企业把“降成本”简单理解为一时的“解困”。目前，黑龙江和内蒙古两省区一些企业受多种因素的影响陷入生产经营困境，宏观经济运行仍然没有完全摆脱下降通道的压制，很自然把企业“降成本”与企业“解困”联系在一起，寄希望通过“降成本”来摆脱企业当前面临的生产经营困境。地方政府确实有针对性地推出了“一对一”救助式帮扶，但这也造成了目前陷入困境的企业，特别是一些国有企业管理者对“降成本”的理解偏差，认为企业“降成本”只是发生在经济下行过程中的一项阶段性工作，一旦经济趋势向好，企业生产经营扭亏为盈，企业“降成本”的压力和动力也会随之消退。这是对“降成本”的狭隘理解。这种误区的危害在于企业“好了伤疤就忘了疼”，将“降成本”视同为临时降、降一时，并没有在市场竞争中真正树立降成本永无止境的理念，把成本控制贯穿于企业的全生命周期。

（三）企业“降成本”就是“全成本”下降

一些企业管理人员不能正确认识成本，把“降成本”与“去成本”等同起来，在“降成本”过程中压减企业的全成本项目，在研发成本、环保成本等不能削减的成本项目上做文章。据调研，内蒙古90%的规模以上企业没有单独设立研发部门，每年自治区财政预算安排5亿元做科技重大专项的引导性投入，支持企业研发行为。但是，某些年份预算安排的研发扶持资金却花不掉，有些企业干脆就委托清华、上海等科研机构代为研究。这反映出调研省区企业对推动技术进步的研发投入明显不足，将企业“降成本”简单视同“全成本”下降的误区，没有看到企业环保成本增加是社会发展的必然趋势，研发支出增长是可以通过后期成本转化收回成本，这都是企业不应减、不可减的成本项目。在调研中，我们也发现有正面的案例，如大庆油田公司。大庆油田公司作为大型国有企业一直重视研发投入，目前设有超过2000人的研究院。正是以“三元复合驱”为代表的企业研发能力持续提升才有效支撑了大庆油田在资源衰减不利情况下保持年均3000万吨的稳产高产。

（四）企业“降成本”只是微观层面“降成本”

许多地方政府和企业管理者都把企业“降成本”理解为会计学意义上的控制成本，纷纷在采购、生产、销售等环节压缩支出，也确实起到了降本增效的效果。但是，随着“降成本”工作的推进，企业管理者发现在现有体制机制下企业成本可降的项目越来越少，下降的空间越来越小，降成本的难度越来越大，有些成本项目明知偏高，可就是降不下来。企业还有一些成本项目没有在账面上反映出来，比如陷入困境的东北国有企业对分流人员社会保障单位缴费的欠账。而且，即使企业市场环境好了，产品订单多了，市场价格提高了，但上游原材料也涨了，企业用工成本也上去了，企业利润仍然没有太大的起色，仍然在“降成本”中挣扎。这反映出，现阶段的企业“降成本”更多地还只是停留在微观层面上发力，忽视了政府与市场、政府与社会等顶层制度的重塑。长此以往，企业“降成本”工作必然事倍功半，企业“降成本”也会陷入微观层面的“唯成本论”，就成本论成本的误区。

（五）国有企业“降成本”不解决“人浮于事”的问题

国有企业“降成本”远比一般企业“降成本”复杂和艰难。调研走访了若干家大中型国有企业，很多企业“降成本”都加大了生产设备的技改投资，甚至是从国外引进全套生产设备，通过提高企业生产的自动化水平来实现生产效率的提升。表面上看，车间一线生产员工很少，但是企业管理岗严重超编，还有大量待分流的富余员工，企业的实际劳动生产率仍然较低。国有企业“人浮于事”带来的是一系列的连锁反应：员工工资没有竞争力，难以吸引优秀人才；工资总额高又带来社保费用、税费负担高；富余人员多也加大了企业的管理成本；大量的技改投资没有真正提高企业劳动生产率，成本没有有效转化，企业又背负起了大量财务费用等等。所以，国有企业解困、降本、增效不能因为改革难度大就不触及“人”这一核心问题，恰恰应该以此为突破口打开国有企业“降成本”空间。

五、发挥政府与市场的合力推动企业“降成本”

“降成本”是市场经济下企业生存之道的应有之义，在我国经济进入新常态后被赋予了新的含义——通过企业成本下降推动供给侧结构性改革，这就意味着“降成本”是一项复杂的系统工程，并非“市场出清”就能顺利完成，需要遵循系统化、整体化改革的思路来推动。“降成本”过程中应该理清一些政府与市场关系的关键问题：什么企业值得降成本、什么企业不值得降成本？企业什么成本项目能降、什么成本项目不能降？降什么成本项目是零和博弈、降什么成本项目可以获得多赢局面？不分行业、不分企业、不分成本、不分主次、不讲先后，眉毛胡子一把抓，只会让“降成本”在当前复杂的经济形势下更难推进。最终完成“降成本”任务需要发挥好政府与市场的合力，用改革的思路推动宏观经济运行成本、企业生产经营成本、政府与企业交易成本的整体下降。

（一）建立企业“降成本”整体协调工作机制

48号文件全面揭开了全社会积极参与的企业“降成本”工作大幕，从政策实施绩效来看相关工作也只是刚刚破局，诸如分离企业办社会职能、富余人员转岗安置、研发能力提升等一些深层次的矛盾问题相继显现出来。解决这些问题需要建立更为紧密的工作机制，凝聚政府管理资源、调动企业积极性，形成内外合力、上下合力。首先，在顶层设计上突出协调推进，把“降成本”放入“三去一降一补”五大任务大格局中加以整体把握，依靠整体协调机制减少“降成本”过程中的零和博弈，从全社会角度实现企业成本净下降。其次，用辩证思维处理好企业不同成本项目间的内在联系，用跨部门的治理理念来破除当前“降成本”各管一摊、各减一块，通过整体协调工作机制实现各参与主体的信息共享，提高应对挑战的能力和效率。再次，通过整体协调工作机制实现在政府与企业之间、中央与地方之间、部门与部门之间的联动，循环推动企业“降成本”，破解一时降、临时降的难题，激发各参与主体“降成本”的内生动力。

（二）以人工成本为核心推动国有企业“降成本”

人工成本的高低不仅仅关系企业利润水平，还会影响企业缴纳的税费负担、社保费用，以及企业的管理成本。由于历史的原因，东北地区国有企业吸纳了大量劳动力不充分就业，把人工成本降下来就更是成为推动国有企业“降成本”的有力抓手。解决国有企业“人浮于事”问题的关键是在体制机制上破除国有企业“只进不出”，综合施策把企业富余人员分类归位。首先，在法律和人事管理制度上明确分流职工与企业完全脱离劳动关系，彻底斩断待企业效益好转后分流职工要求回流企业的渠道。其次，与在职职工和新录用员工签署规范的劳动合同，明确企业与个人的责任与义务，避免未来解除劳动合同可能带来的隐患。第三，国有企业分流人员以自主择业为主，设置重新就业过渡期，在过渡期内引导分流人员向民营经济和服务业就业转移，与此同时各级政府的公共投资和产业扶持政策都应对吸纳分流人员就业的产业和领域给予前瞻性扶持。第四，随着企业富余人员分流需要把相应的社会成本显性化，建议由各级政府参与共同负担一定比例的国有企业分流人员的社会保险缴费，稳定分流人员的未来收入预期。

（三）多方筹资解决“钱从哪里来”的问题

与“人往哪里去”直接相关的就是“钱从哪里来”的问题，而后续问题又是“钱往哪里去”。事实证明，企业分流富余人员后出现的回流问题都与安置成本不到位或达不到预期有直接关系。客观来看，企业富余人员分流必然带来企业人工成本社会化、显性化，由此带来的变化就是不能再用社会保障的低福利去替代企业“人浮于事”下的低工资，社会保障基金面临的压力是首当其冲的。建议建立“三位一体”的分流人员社会保障筹资模式。首先，在现有养老保险省级统筹管理框架下，提高中央财政对东北地区企业养老基金补助力度，并择机开展企业养老保险统筹层次上移的改革试点；其次，大力推动东北地区国有企业混合所有制改革，加大国有企业资产处置力度；第三，启动东北地区地方财政重整计划，树立“过紧日子”的理念，分阶段压缩地方各级政府的经常性支出和资本性支出，增加地方财政一般公共预算补助社会保险基金预算的力度。

（四）企业“降成本”的减法与产业转型培育增长新动能的加法并举

企业“降成本”针对的是现有产业、现有企业、现有成本项目做出的“降本增效”，在东北地区更多地是着眼于国有企业解困，是对机械、冶金、煤炭等传统产业进行的减负，这是通过做减法稳定区域经济增长形势。但是，如果只是在现有格局下做减法，没有产业转型后新动能的增量拉动会使得“降成本”成效大打折扣，这就需要传统企业“降成本”的减法与培育新兴高附加值产业的加法并举。首先，培育增长新动能要借力资源优势。东北地区和内蒙古拥有得天独厚的寒地资源、农业资源、旅游资源，利用好这些资源对人力资本没有过高的要求，就业吸附能力强，恰好与传统产业富余人员的分流安置形成互补，为解决国有企业“人工成本”这一核心问题提供了劳动力转移接续的可能。实际上，利用新兴产业吸纳劳动力就业要远比通过行政手段转移安置牢靠平稳得多。其次，做大做强资源优势产业需要充分发挥政府与市场的合力。地方政府要有前瞻性思维，在基础设施公共投资布局、开拓市场的宣传投入、产业引导投资基金设立上要掏出真金白银。在产业培育初期敢于承担风险，在产业成熟收获期甘于退出让利，让政府与市场在新旧产业接续、新旧动能转换过程中各司其职、各就其位。

（五）以务实的态度对待“降成本”过程中的分离企业办社会职能

东北地区大型国有企业多，企业发展初期因企设市、市企合一的案例不在少数，黑龙江的大庆市与大庆油田、双鸭山等城市与龙煤集团，内蒙古的包头市与包钢集团等都存在企业长期超负荷承担城市公共服务供给职能的问题，在企业经营效益不佳甚至亏损的情况下企业承担公共服务的成本压力就凸显出来。分离企业办社会职能已经成为普遍的共识，国家还出台文件规定2018年底前彻底解决企业承担的“三供一业”问题。调研省区相继出台了一些文件，对一些特困企业也推进了相关改革，但是对于改革任务沉重的东北地区而言，当前需要对分离企业办社会困局有一个更为清晰务实的政策选择。首先，对于2004年改革没有到位的、没有条件使用者付费的公共服务事权回归地方城市政府，改变过去“基数补偿”一定终身的模式，建议由中央和省级政府参与部分比例的成本分担，比如厂矿集团所属的义务教育、公共卫生、公检法、民政、优抚等。其次，对于一部分公共服务有一定收益回报，但不足以覆盖成本支出，在对运营企业成本规制的基础上政府适度给予补助。比如大庆油田承担的城市公共交通服务，可以引入成本规制改革模式，政府规定票价，核定公交企业运营的人工成本、燃油成本、车辆折旧以及新开线路的成本分摊，并通过补助形式给予运营企业合理的利润空间。第三，对于那些收益回报能够完全覆盖成本的服务项目应该积极推向市场，引导社会资本积极参与服务供给。比如，供热、供气、供水等项服务。第四，企业承担的公共服务成本支出分阶段退出。当前在如何破解企业成本压力与地方财政收支矛盾双重叠加下，原企业承担的公共支出完全转移到哪一级政府都有困难，可以设置一定时间的过渡期，政府渐进式承接、企业渐进式撤出，确保改革平稳有序推进。

Evaluation and Assessment to Reducing Cost Policy-Based on the Investigation Report of Helongjiang and Inner Mongolia Autonomous Region

East-North Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Reducing enterprise cost in real economy is an important measure to improve the economic operation quality.The report analyzes the effectiveness of"Reducing Cost Policies"issued by the State Council by on-spot investigations to Helongjiang provinces and Inner Mongolia Autonomous Region.Also the report evaluates the reacts from local policies and the application of No#48 regulation circulated by the State Council.On these bases,the report try to clarify some misunderstanding in cost-reduction such as enterprise cost-reduction can be simplified as if government reduce their income and enterprise may fix their difficulty.Also there are such misunderstanding as reducing enterprise cost may be equal to enterprise complete cost decrease,enterprise cost reduction is only a micro-level action,stated-owned enterprise cost reduction can be solved without the solution of its overstaff.The report believes that reducing cost is a system engineering and should be promoted under a systematic,comprehensive reform,the government and market should cooperation and work together to help enterprise reduce their cost.

Supply-side Reform;Reducing Cost;East-North;Policy Evaluation and Analysis

调研组组长：刘尚希

调研组成员：韩晓明 张立承 程 瑜 施文泼 景婉博

执笔人：张立承

邢荷生）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0020-11