屏南县土地利用总体规划调整完善工作中存在的问题及其建议

徐锦柏

摘 要 目前，土地利用总体规划调整完善工作已经结束，基于此，以福建省屏南县为例，系统分析土地利用总体规划调整完善工作中的主要特点，归纳总结工作中存在的若干问题，并有针对性地提出相应对策与建议，为新一轮土地利用总体规划修编提供参考。

关键词：土地利用；总体规划；福建省屏南县

中图分类号：F301.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.051

1987年以来，我国已经编制了3轮土地利用总体规划。近年来，我国各地区经济社会发展快速，城镇化、工业化不断推进，土地资源的合理使用形势严峻。为了进一步落实最严格的土地资源保护制度和节约集约用地制度、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展，国土资源部部署开展土地利用总体规划调整完善工作。基于此，以福建省屏南县为例，分析土地利用总体规划调整完善工作中存在的问题，提出新一轮土地利用总体规划修编的几点思考与建议。

1 主要特点

1.1 规划指标层层下达

土地利用总体规划分为全国、省、市、县、乡五级，省级以下土地利用总体规划中的耕地保有量、基本农田保护任务和建设用地规模及其他10项规划控制指标均由上一级人民政府下达，如屏南县土地利用总体规划调整完善各项指标由上级宁德市人民政府下达。国家、省级规划提出的主要控制指标和用地布局原则，属于宏观规划。市级规划是对省级规划的进一步落实，属于中观规划。县、乡两级规划要具体落实各项规划指标，落实各类用地布局，进行土地利用结构调整和布局优化，制订规划实施的具体保障措施，并建立土地利用总体规划数据库，属于微观规划[1]。

1.2 坚守耕地保护红线

土地是人类赖以生存的基本资源，耕地是农业生产的保障，关系到我国的粮食安全，耕地保护是我国战略安全的重要组成部分，习近平总书记指出：“要像保护大熊猫一样保护耕地”。这是顺天应时的战略考量，也是党中央、国务院的深重嘱托。因此，在开展土地利用总体规划调整完善过程中，要坚守耕地保护红线，尤其是基本农田保护红线，确保耕地数量基本稳定、质量不下降。

1.3 严控建设用地规模

随着城镇化、工业化的不断推进，建设用地规模不断扩大在所难免。据统计，屏南县2011年至2014年四年间新增建设用地总规模212.35 hm2，年均增加53.09 hm2，而同期宁德市人民政府下达给屏南县人民政府2015年至2020年的新增建设用地总规模为298.07 hm2。因此，在开展土地利用总体规划调整完善过程中，要促进存量、低效用地盘活利用，倒逼节约集约用地，提高土地利用率，严格控制建设用地规模。

2 存在的问题

2.1 基础数据失实

按照国土资源部的统一部署，本轮土地利用总体规划调整完善工作是以2014年土地变更数据为基础。而2014年的土地变更调查数据又是基于第二次全国土地调查成果经过每年的年度变更调查更新获得的。由于开展第二次全国土地调查的时间紧、任务重、信息化水平低、调查人员专业素质参差不齐等原因，存在漏调、错调现象。以福建省屏南县为例，在2014年的土地变更数据中，存在着实地是大片的自然村，数据库中是林地；中心城区有一采矿用地图斑实地是城镇用地；实地是耕地，数据库却是河流水面、坑塘水面等漏调、错调现象。此外，从2010年开始，虽然每年年底各县（区、市）均开展了土地数据变更调查，但是重点是放在了监测图斑、土地整治产生的新增耕地、已批已建建设用地等硬性指标上面，忽视了对历史遗留的漏调、错调图斑进行调查更新。从而造成了基础数据偏离实际情况，在土地利用总体规划调整完善过程中不能准确的反映屏南县的实际现状。

2.2 基本农田保护刚性过强

永久基本农田划定是土地利用总体规划编制的前置条件，但此次的永久基本农田划定没有延续第二轮土地利用总体规划修编时的做法，即在划定上级下达基本农田保护面积指标的基础上，增划一部分基本农田，以核减重大项目建设无法避免占用的基本农田，基本农田保护刚性过强。以福建省屏南县为例，第三轮土地利用总体规划修编时，屏南县共划定基本农田保护区面积12 922 hm2，

其中完成上级下达基本农田保护指标12 720 hm2，增划基本农田保护指标量202 hm2。此次屏南县土地利用总体规划调整基本农田保护指标为12 220 hm2，同时取消了增划措施，虽然指标总量有所降低，但基本农田保护量占耕地总量的比例高达80%。

近年来，屏南县积极适应经济新常态，主动融入“开发三都澳、建设新宁德”发展大局，围绕“争创山区发展一流县、建设县强民富生态美的新屏南”的奋斗目标[2]，大力建设基础设施，如海西高速屏古联络线、衢宁铁路屏南段、国道路下至建瓯屏西段、溪坪段，县道长桥至平湖、代溪至虎贝段，寿山至双溪段等相继开工建设或提上議程。道路建设具有线路长、占地面积大、不确定性因素多等特点，项目建设尤其是道路建设难免会占用基本农田，在此情况下，按照规定，如果是国省干线等重点项目尚可按程序上报国务院进行基本农田调整，但耗时耗力；如果不是重点项目，只能改线或者取消项目建设，基本农田保护任务刚性过强，弹性不足的缺陷就显现出来了。

2.3 与相关规划衔接困难

土地利用总体规划作为国家宏观调控的一种手段，由国务院组织各级人民政府参与编制，从总体和战略的角度完善各项土地利用需求，制定土地利用目标[3]。而土地利用总体规划调整完善，是对本轮规划的一种有效补充和修缮，不仅要考虑土地规划的自身需求，也要考虑相关规划的融合。由于不同规划是由不同部门制订的，不同部门自身的发展需要影响了各相关规划之间的相互协调，甚至造成相互矛盾[4]。以福建省屏南县为例，白水洋鸳鸯溪不仅是国家5A级景区，更是屏南县的名片，当地政府为了大力发展旅游事业，必须完善该景区的基础配套设施，从土地利用总体规划的角度出发，该区域需要赋予一定的建设条件。但是，该区域又被列入世界地质公园、重点生态保护区，从生态环境保护规划的角度考虑，该区域又不允许施工建设。另外，屏南县近年来城镇化、工业化水平不断提高，从城市规划的角度出发，城市中心要不断扩大；但从土地利用总体规划耕地资源保护和建设用地指标限制的角度出发，限制了城市中心的发展。因此，在土地利用总体规划编制过程中只能有效的衔接城市开发边界和生态保护红线等部分要素，难以全部衔接。

2.4 土地规划用途分类不合理

此次土地利用总体规划调整完善沿用第三次土地利用总体规划修编的土地规划用途分类，即分为农用地、建设用地、其他土地三大类，又续分为若干小类。以2014年为基期年，屏南县共有采矿用地91.49 hm2，仅有1/3是工业厂房、加工厂等生产用地，其余大多为矿山及矿山生产用地，不能代表屏南县的城乡建设情况，操作性不强，影响城乡指标的科学分析。

在本轮土地利用总体规划编制过程中，将土地规划地类中的“水库水面”纳入交通水利用地，归属于“建设用地”大类；可在GB 50137—2011《城市用地分类与规划建设用地标准》中，“水库水面”纳入水域用地，归属于“非建设用地”大类，两者相互矛盾，不利于新一轮土地利用总体规划修编与城市规划的有效衔接。

2.5 管制分区不合理

建设用地管制区是为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域。具体分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。但在土地利用总体规划调整完善过程中，高度重视允许建设区与城乡建设用地的统一、基本农田保护区和生态保护区与限制建设区和禁止建设区的结合，忽视有条件建设区的科学划分。

有条件建设区虽然是根据城乡建设的不确定性进行划分的，但就如何划分缺乏科学合理的划分细则，由于土地利用总体规划周期较长，难于预测较长时期内的经济社会发展态势和用地需求。因此，在划定有条件建设区时往往都是按大范围圈定，凡是不确定的用地布局，只要不在基本农田和生态保护区范围内，均划定为有条件建设区。以福建省屏南县为例，有条件建设区的范围约为允许建设区范围的4倍，如此严重影响土地利用总体规划的严肃性和权威性。

建设用地管制区划分不合理还体现在不能明确除城乡建设用地外的交通水利用地和其他建设用地如何划区，以及是否应该划入允许建设区存在争议。建设用地管制区划分俨然变成了城乡建设用地区、永久基本农田保护区、生态红线禁止建设区等少部分区域的划分，严重影响土地利用总体规划的前瞻性以及规划成果的顺利执行。

3 对策与建议

3.1 加强第三次土地调查工作

根据《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号）的统一部署，我国将于2018年至2019年底开展第三次全国土地调查工作。同时根据《国土资源部办公厅关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》（国土资厅函〔2018〕37号）部署，我国将于2018年启动新一轮土地利用总体规划编制试点工作，于2019年全面开展新一轮土地利用总体规划编制工作。也就是说新一轮土地利用总体规划编制工作与第三次全国土地调查工作同步进行。

第二次土地调查成果数据的不准确，影响了土地利用总体规划调整完善成果。要想新一轮土地利用总体规划编制成果能够准确反映客观情况，就要从基础数据着手。因此，建议加强第三次土地调查工作，同时将新一轮土地利用总体规划编制工作延后到2020年启动。随着无人机的广泛使用、遥感卫星影像图的清晰精确，第三次土地调查工作的信息化程度将不断提高，在调查过程中，要实事求是、准确摸清土地的实际情况，对第二次土地调查工作中存在的错误进行客观的修正和完善，严厉杜绝为了满足指标需求而不实反映土地情况的调查做法，确保第三次土地调查成果的准确性和实效性，为新一轮土地利用总体规划编制提供准确的基础数据。

3.2 恢复基本农田增划措施

永久基本农田是为满足我国未来人口和国民经济对农产品的需求，保证农业生产必须的耕地并建立各项保护制度，实行特殊保护，老百姓称之为“吃饭田”“保命田”，其重要性不言而喻，因此，必须坚定不移的贯彻基本农田保护政策。但为了兼顾经济建设发展过程中的不可预见性，尤其是国家、省级重大建设项目及基础设施建设项目的不确定性，建议恢复基本农田增划措施，在各县完成基本农田保护任务指标的基础上，允许增划不超过任务指标量1%且综合国家利用等别不低于全县基本农田保护区综合国家利用等别的优质耕地作为基本农田保护区，在项目建设经充分论证确需占用基本农田的时候，能够从增划的基本农田保护区范围内扣减相应的指标，而不是进行基本农田调整方案听证、论证后报国务院批准的复杂程序，以加强基本农田保护的弹性，促进经济社会的可持续发展。

3.3 统筹推进“多规合一”

“多规合一”是指以土地利用总体规划自上而下逐级控制的约束性指标和总体布局为基础，确保城乡规划、生态红线保护规划、社会发展规划、基础设施建设规划等与土地利用总体规划的有效衔接，科学、合理地指导区域经济社会的持续健康发展。

在统筹推进“多规合一”的过程中，要以第三次土地调查为契机，进一步优化土地作为自然资源生态本底的基本属性，加强与林地、水域、草地、湿地、滩涂等资源的调查衔接，对不同职能部门的相关指标体系进行统一和明确，为“多规合一”的顺序进行提供基础保障。另外，要综合不同规划之间的内在关系，重点突出土地利用总体规划的核心地位。各类型规划都要以土地资源的节约集约利用、耕地的有效保护和空间布局合理为根本，从各规划的用地总量规模出发，确保土地资源配置和利用的协调性和有效控制性。以实现土地资源、城市建设、经济发展、人文环境的健康、和谐、可持续的发展[4]。

3.4 完善土地规划用途分类

在现有土地规划用途分类体系的基础上，为了分类更科学、更合理，具有更强的操作性和说服力，建议将“采矿用地”纳入其他建设用地范围，归属于“建设用地”大类，因为采矿用地大多具有图斑面积大、位置偏远等特性，且不具有城乡建设用地特性，如此有利于城乡建设用地的合理统计分析，有利于土地利用总体规划中的城乡建设用地部分的顺利进行。将“水库水面”纳入水域，归属于“其他土地”大类，如此有利于土地利用總体规划与城乡规划用途分类口径统一，有利于土地利用总体规划中建设用地指标的合理布局和控制。

3.5 完善建设用地管制区

为了体现土地利用总体规划的严肃性和权威性，建议完善建设用地管制的内涵和操作细则，具体为控制有条件建设区划定的随意性和盲目性，有条件建设区必须依附允许建设区，不能独立划区，且有条件建设区总量不能超过允许建设区总量的2倍。明确除城乡建设用地外的交通水利用地和其他建设用地如何划区，由于交通水利用地在开工建设前的不确定因素较多，该类型不单独考虑且不划入允许建设区；特殊用地中用于军事设施、涉外的区域不划入允许建设区，除此之外的其他建设用地建议参照城乡建设用地进行划区。

4 结语

土地利用总体规划是土地利用管理的基础，科学合理的土地规划是“多规合一”顺利进行的根本，是国家宏观调控的重要手段，是地方合理利用和保护土地资源的基本依据。结合福建省屏南县土地利用总体规划调整完善过程中存在的问题，提出了相关建议，旨在为加强新一轮土地利用总体规划修编的科学性、合理性和可操作性提供参考。

参考文献：

[1] 靳取货.我国土地利用总体规划存在问题及改进思路[J].安徽农业科学，2018，46（2）：192-194.

[2] 屏南县人民政府.屏南县人民政府2018年工作报告[R].2018.

[3] 宗积章，杨小雄，姚静林.新一轮土地利用总体规划实施面临的问题与对策[J].国土资源科技管理，2011，28（2）：90-95.

[4] 闫旻.浅论土地利用总体规划与城市规划的关系[J].山西农经，2018（5）：101.

（责任编辑：刘昀）