浙江自贸试验区航运制度创新研究

(浙江工业大学 法学院,浙江 杭州 310023)

党的十九大报告明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”,中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋再次强调,“赋予自贸试验区更大改革自主权……探索建设中国特色的自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对于促进开放型经济创新发展具有重要意义”[1]。在现有自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)的基础上探索建设自由贸易港是我国创建自由贸易港的基本路径。浙江自贸试验区的发展目标是“初步建成自由贸易港区先行区”,浙江正是沿着“先自贸试验区、后自由贸易港”这一基本路径积极探索实践。因而,如何着力提升浙江自贸试验区建设质量,加快形成更多制度创新成果,为建设舟山自由贸易港夯实基础已经成为亟待研究的重大现实问题。本文在总结提炼香港和新加坡航运兴港的成功经验并结合上海等四地自贸试验区改革实践的基础上,针对浙江自贸试验区航运发展障碍,提出相应优化路径,以期对浙江自贸试验区航运制度创新提供若干指引。

一、浙江自贸试验区航运制度创新的战略需求

自贸试验区建设是中国积极适应经济全球化新趋势,全面深化改革,推动形成全面开放新格局的重大战略举措。2017年4月1日,浙江省等7个自贸试验区正式挂牌成立。由此,横贯东西、联通南北的“1+3+7”自贸试验区国家战略布局初步形成,全面深化改革和开放的试点建设进入新阶段*截至目前,我国前后分三个批次,共设立了11个自贸试验区,其中上海属于第一批次,天津、广东、福建属于第二批次,辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西属于第三批次。。

中国自贸试验区建设的共同使命是制度创新,但各自贸试验区之间具有明显的差异化定位。浙江自贸试验区以“探索建设舟山自由贸易港区”为战略定位,积极推动油品全产业链投资便利化和贸易自由化,有效提升我国油品、铁矿石等大宗商品全球资源配置能力。浙江省政府对此高度重视,决心举全省之力支持浙江自贸试验区建设[2]。

浙江自贸试验区设立在舟山,这与其优越的地理区位和港口资源密不可分。舟山位于我国南北海运大通道和长江入海口的交汇地带,国际海运航线发达,是我国“一带一路”和长江经济带建设等国家战略的重要支点,尤其对推动长江经济带发展起着画龙点睛的战略支撑作用。充分发挥舟山独特优势,紧密对接“两带一路”国家战略,积极推进浙江自贸试验区制度创新,对提升我国大宗商品全球配置能力,维护国家经济安全具有极为重要的战略意义。而高效便捷的现代航运体系和优良的航运法治环境则是浙江自贸试验区建设国际海事服务基地和东北亚保税燃料油加注中心的必要条件。目前,舟山的航运基础比较薄弱,亟需通过制度创新有效适应浙江自贸试验区的建设和发展需求。

二、航运兴港的域外经验解读

香港和新加坡是全球知名的国际航运中心,其先进的航运制度与成功经验是其他港口城市发展的典范。以香港和新加坡航运兴港为例,通过解读其区位因素、制度供给和营商环境,为浙江自贸试验区加快推进航运制度创新,全力构建现代航运体系和航运法治环境提供有益借鉴。

(一)香港

香港位于中国南大门,地处繁忙的远东贸易航线要冲,与内地经济联系紧密,这使其不仅是中国内地的主要转口港,而且成为亚太地区的重要枢纽港。优越的地理位置加之世界级天然深水港优势,客观上为香港成为国际航运中心和金融中心奠定了良好的物质基础。

香港是全球公认的最自由开放的自由港之一,长期奉行自由港政策。一是贸易自由,对普通进出口贸易没有管制和配额,只对军需物资等战略物品的进出口实行严格管制,对一般性进口货物均不征收关税,也不设置关税限额或附加税[3]。二是人员出入境自由,香港实施十分宽松的签证政策,现今约有170个国家和地区国民可免签在香港短期停留。三是投资自由,行业准入限制少,企业注册便利高效,税制简单,税率低,主要征收利得税、薪俸税和物业税,没有增值税和销售税,并设有免税制度[4]。

香港实行非常具有吸引力的船舶登记制度,对其国际航运中心的形成发挥了重要作用。香港船舶注册登记高效,费用低廉,对船员国籍不作限制,提供专业技术指导以及其他相关配套服务。作为国际金融中心,香港拥有良好的金融环境,实施高效安全的金融监管,航运企业船舶融资租赁、航运保险、船舶抵押等航运业务的开展十分便利。此外,香港海事仲裁发达,众多国际海事律师事务所在港设立办事处,尤其是香港国际仲裁中心公正、权威的仲裁服务深得国际航运界的青睐。总体而言,香港航运服务体系完整,船舶登记便利,船舶融资和海事法律服务等高端航运服务功能健全,航运营商环境优良。

(二)新加坡

新加坡紧邻马六甲海峡,拥有得天独厚的地理区位优势。新加坡充分利用天然优势,全力发展国际航运业,成为享誉全球的国际航运中心,多次荣获全球营商环境最佳国家、世界最具竞争力国家等殊荣。

与香港相同,新加坡也是全球最开放的自由港之一,同样实施自由港政策。而新加坡的独特之处在于,它是世界一流的船舶燃料油供应港和全球第三大石油炼制中心,其在油品全产业链方面的优势非常显著。新加坡国际油品贸易自由,市场竞争充分,对原油企业资质和进出口数量没有限制与配额。其国际油品投资便利,内外资公平对待,企业合法收益可以自由汇出。其税制简单,绝大多数货物可以自由进出,并且免征关税。此外,新加坡还着力发展船舶保税燃料油供应业务,及时提供更新海图、船员轮换等高效优质的国际海事配套服务。可以说,新加坡打造出了一条投资便利、贸易自由、税收优惠、政府监管到位的油品全产业链。

(三)经验及启示

香港和新加坡的共同特征是面积较小,经济成就显著,两者皆为全球重要的国际航运中心和国际金融中心。两地经济之所以能够取得如此成功,正是因为其充分利用优越的港口区位优势,长期实行自由港政策,形成高度发达的航运业,从而推动经济腾飞。因此,航运业的发展对于港口城市的繁荣而言尤为关键。香港和新加坡的航运商务环境完善,企业注册便利,资金流通自由,税制简单优惠,它们还都建立了船舶经纪、船舶融资、航运保险等一应俱全的现代航运服务体系,并且可以随时提供符合国际水准的航运仲裁与法律服务。优良的航运商务环境、完整的现代航运服务体系以及健全的航运法治环境在其国际航运中心的形成过程中发挥了至关重要的作用,这对浙江自贸试验区航运制度创新颇具借鉴意义。

三、中国四地自贸试验区航运制度创新的实践检视

自贸试验区建设启动以来,上海、天津、广东和福建四地自贸试验区本着“大胆试、大胆闯、自主改”的新时代改革创新精神,在航运服务、贸易自由、法治保障等诸多方面先行先试,探索形成了一大批可复制、可推广的改革经验,是浙江自贸试验区制度创新的重要来源。

(一)中国四地自贸试验区航运制度创新的主要成果

航运制度创新是四地自贸试验区改革创新的重要内容,其基本实现路径是“地方探索+中央支持”的央地联动推进模式,即自贸试验区所在省市作为建设主体全力推进改革创新,国家相关部门则通过授权立法、出台相关支持性政策,为自贸试验区航运制度创新提供必要的法治保障。

从相关航运政策和具体改革实践来看,四地自贸试验区航运制度创新主要体现在三个方面。一是降低航运服务业外资准入条件,逐步放宽自贸试验区内设立的从事国际船舶运输和国际船舶代理业务企业中的外资占股比例,允许外商独资企业经营国际海运集装箱站等业务。二是创新国际船舶登记制度,实行以自贸试验区所在地港口为船籍港的国际船舶登记制度,简化国际船舶进出自贸试验区港口手续,形成高效率的船籍登记制度。三是试点外贸进出口集装箱沿海捎带业务,支持国际中转集拼业务,提升港口的国际中转量。

其中,降低航运服务业外资准入条件和创新国际船舶登记制度备受关注。降低航运服务业外资准入条件需要突破《中华人民共和国国际海运条例》《外商投资国际海运业管理规定》和《外商投资产业指导目录》等法规政策的相关规定,这对创新法治保障模式提出了更高要求。创新国际船舶登记制度则可以有效减缓我国船籍严重外移问题,对我国实施海洋强国战略,保障国防安全具有重要影响,因而也成为航运制度创新的焦点之一。

(二)降低航运服务业外资准入条件

降低航运服务业外资准入条件,主要涉及三种类型的国际船舶业务,分别是国际船舶代理业务、国际船舶管理业务和国际船舶运输业务。从管制的宽严程度来看,对国际船舶代理业务的管制最为严格,其次是国际船舶运输业务,国际船舶管理业务则最为宽松。

就政策变化程度而言,国际船舶运输业务最为明显。2013年,交通运输部和上海市政府联合发文,首次放宽了自贸试验区内外商投资国际船舶运输企业的股比限制,允许外放持股比例超过49%*《交通运输部、上海市人民政府关于落实〈中国(上海)自由贸易试验区总体方案〉加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》(交水发〔2013〕584号)。。2014年,交通运输部发布公告取消了国际船舶运输企业高级管理人员的特别任命要求*《交通运输部关于中国(上海)自由贸易试验区试行扩大国际船舶运输和国际船舶管理业务外商投资比例实施办法的公告》(交通运输部公告2014年第2号)。,次年规定对外商投资国际船舶运输企业的股比不作限制*《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》(交通运输部公告2015年第24号)。。2017年,国务院允许所有自贸试验区内设立外商独资企业经营国际船舶运输业务*《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》(国发〔2017〕57号)。。

国际船舶代理业务和国际船舶管理业务的政策变化相对稳定。2014年,国务院允许外商以中外合资、合作形式经营公共国际船舶代理业务,外商占股比例从原来的不超过49%放宽至51%,这就意味着允许外商控股,可谓是质的突破*《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》(国发〔2014〕38号)。。2015年,交通运输部发布公告再次予以明确*《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》(交通运输部公告2015年第24号)。。对于国际船舶管理业务,我国允许在自贸试验区设立的企业以外商独资的形式经营,并且将外资经营国际船舶管理业务的许可权限下放给了地方,相关企业只需经自贸试验区所在地省级交通运输主管部门批准,并向国务院交通运输主管部门备案即可*《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》(交通运输部公告2015年第24号)。。

(三)创新国际船舶登记制度

交通运输部于2013年5月批复天津关于东疆保税港区实施国际船舶登记制度的试点方案,天津成为我国第一个试行国际船舶登记制度的船籍港*《交通运输部关于东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》(交函海〔2013〕161号)。。国际船舶登记制度,通常是指一国在其本土设立的针对本国国际航运船舶的船舶登记处,并且也对国外的船舶公司开放的一套新的船舶登记制度,与本国原有的传统船舶登记制度并行[5]。国际船舶登记制度既具有开放登记制度的灵活性,又保留了船旗国对于国轮的必要控制权,是对两种传统船舶登记制度的一种扬弃[6]。因此,世界上许多国家希望在保持适度监管的前提下,利用该制度吸引悬挂方便旗的本国船舶回国登记。挪威率先引入国际船舶登记制度,德国、荷兰和日本等航运大国也纷纷采用。

2013年9月发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》首次规定,“在试验区实行已在天津试点的国际船舶登记政策。”这是在自贸试验区范畴内第一次提及国际船舶登记制度,紧接着作为航运领域的重要改革创新内容而推广至其他自贸试验区。次年,《中国(上海)自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》正式获批,标志着国际船舶登记制度在上海自贸试验区开始试行。上海自贸试验区国际船舶登记制度的主要目标和任务是吸引中资方便旗船舶回国登记,积聚航运资源要素,壮大五星旗国际商船队[7],其主要创新举措集中体现在以下五个方面。一是允许登记船舶所属法人注册资本中的外资比例突破50%；二是允许在现行船龄标准基础之上放宽两年船龄限制；三是调整了外籍船员雇佣的批准方式,由原来的审批制改为备案制,且将审批权下放至上海海事局；四是设置了两个享受国际船舶登记制度政策便利的船籍港；五是增加了船舶融资租赁登记,并可以适当增设必要的登记种类[8]。

四地自贸试验区通过“地方探索+中央支持”的央地联动推进模式,在航运领域取得多项改革创新经验。浙江作为第三批自贸试验区应当充分发挥后发优势,在直接复制推广这些宝贵经验的同时,立足自身实际情况全力探索形成更多的制度创新经验,特别注重提升创新经验的质量与价值。

四、浙江自贸试验区航运制度创新实践与障碍

(一)浙江自贸试验区航运改革创新的主要实践

可复制性和可推广性是我国自贸试验区制度创新的基本要求,浙江自贸试验区在航运领域复制推广的前两批自贸试验区的改革经验主要有三个方面。第一,在航运服务业外资准入条件方面,放宽浙江自贸试验区内设立的从事国际船舶代理业务企业中的外资占股比例,外商独资企业可以经营国际海运货物装卸等业务*《浙江省人民政府关于印发中国(浙江)自由贸易试验区建设实施方案的通知》(浙政发〔2017〕29号)。。第二,在船舶登记方面,浙江自贸试验区同时实行国际船舶登记制度和中资“方便旗”船回国登记税收优惠政策,船籍港分别为“浙江舟山”和“中国宁波舟山港”*《中国(浙江)自由贸易试验区条例》第三十二条。。第三,在航运业务方面,允许符合条件的海运企业经营以宁波舟山港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与宁波舟山港之间的捎带业务,支持开展国际中转集拼业务*《中国(浙江)自由贸易试验区条例》第三十四条。。

自贸试验区建设不仅仅是复制推广现成的改革经验,更为紧要的是根据自身独特的战略定位与发展目标进行差异化创新,形成符合开放型经济特点的体制,彰显全面深化改革开放的试验田作用。浙江自贸试验区航运制度创新的重要使命是探索形成有助于促进油品等大宗商品贸易的航运发展制度和运作模式,因而须以保税燃料油加注为切入点,加快建设国际海事服务基地。

为此,浙江省相关部门和机构各自发挥职能优势,积极推出多种创新举措。浙江出入境检验检疫局发布26条检验检疫便利举措,对赴舟山加注保税燃料油的国际航行船舶实行“事前报备、风险评估、联防联控、闭环管理”的监管模式,试行“申报无疫放行”模式,争取最大程度便利船舶通关放行[9]。浙江省交通运输厅支持在船厂和码头等区域加注保税燃料油,支持争取秀山东锚地开通保税燃料油加注绿色通道,并且免征船舶吨税*《浙江省交通运输厅关于支持中国(浙江)自由贸易试验区建设的实施意见》(浙交〔2017〕65号)。。杭州海关先后推出两批通关便利创新举措,允许国际航行船舶保税燃料油开展“跨地区直供”“一船多供”“先供后报”“港外锚地供油”等业务,船舶供油效率提高显著。宁波海事法院出台20条司法服务保障意见,聚焦浙江自贸试验区改革发展需求,充分发挥海事审判职能,精准服务航运制度创新,提前预判保税燃料油供应涉诉风险,依法服务国际船舶登记制度创新,为国际海事服务基地建设提供充足的司法保障*《宁波海事法院关于为中国(浙江)自由贸易试验区建设提供海事司法服务和保障的意见》(甬海法发〔2017〕31号)。。

(二)浙江自贸试验区航运制度创新的主要障碍

近一年来,浙江自贸试验区航运业虽然取得了诸多改革创新成果,但发展障碍依然存在。一是航运基础设施建设较为薄弱,舟山码头、锚地以及交通等建设有待加强,集疏运体系不够健全。二是航运服务体系现代化水平不高。舟山航道和港口服务效率偏低,手续较繁琐,收费不够透明。航运服务类型和发展程度有所欠缺,基础航运服务发展不充分,高端航运服务发展不健全现象比较明显。三是航运法治环境欠佳。舟山航运立法与司法保障尚显不足,海事仲裁机构设置滞后,海商事多元纠纷解决机制有待完善,尤其是涉外法律服务无法适应自贸试验区的建设发展。四是航运人才短缺现象较为严重。舟山本地航运人才培养水平不高,高层次和专业人才引进力度较弱,航运人才奖励激励措施有待加强。

简言之,只有通过精准有效的制度创新,破除航运发展障碍,才能打造出一张高效便捷的“航运网”,为舟山切实履行国家战略使命,更高水平建设浙江自贸试验区提供必要支撑。

五、浙江自贸试验区航运制度创新的优化路径

(一)全力完善航运基础设施建设

功能健全的基础设施是舟山航运业快速发展的物质基础,也是浙江自贸试验区航运制度创新的重要保障。首先,充分发挥航运规划的作用,建议舟山市交通管理部门会同相关部门及时编制浙江自贸试验区航运发展规划,科学规划航运基础设施的建设水平与规模。其次,合理布局舟山保税燃料油加注、油品储运等功能区域,全力完善油库、管线等与油品全产业链发展紧密相关的基础设施建设。再次,优化舟山的集疏运网络,统筹其疏港铁路、公路、水路等运输方式发展,加快推动甬舟铁路和杭绍甬高速公路复线、六横公路大桥等重点项目建设。最后,全面统筹浙江自贸试验区航运建设与舟山江海联运服务中心建设对航运基础设施的配套需求,力求相互促进、有序发展。

(二)加速构建现代航运服务体系

现代航运服务业是衡量国际航运中心发展水平的主要指标[10]。充分借鉴国内外成功经验,积极构建现代航运服务体系,对浙江自贸试验区航运制度创新的重要性自不待言。一是积极争取并实施航运业开放政策,不断夯实舟山航运基础产业,大力发展船舶修造服务业等特色航运产业,做大舟山的航运市场规模,加速吸引更多国内外大型航运企业赴浙江自贸试验区开展航运业务。二是完善浙江自贸试验区航运发展环境,加快发展航运交易、海事保险等高端航运服务业,形成航运服务集聚区,打造现代国际航运服务平台。三是舟山市航运相关管理部门应当及时建立并公布航运管理的权力清单和责任清单,依法履行航运监管职责,完善航运市场行为规范,建立港口服务收费目录清单制度。四是加快建设国际海事服务基地,改革引航机制,尽快开通保税燃料油加注绿色通道,简化其通关手续,最大幅度提升保税燃料油的供应能力。

(三)着力营造公正、透明的航运法治环境

任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定[11],同时也需要通过新的法律政策巩固改革创新成果。营造公正、透明的航运法治环境正是为浙江自贸试验区的航运制度创新提供法治保障。首先,建议舟山针对实际改革需求,积极向国家争取航运领域相关法律法规暂停适用的授权决定,保障浙江自贸试验区航运制度创新的顺利开展。其次,加强航运领域的地方性立法,建议舟山市人大制定《中国(浙江)自由贸易试验区国际航运条例》,从设置国际航运改革创新协调工作机制、完善航运基础设施建设、构建现代航运服务体系、营造航运营商环境等多角度为浙江自贸试验区航运制度创新提供全方位的法治保障。再次,完善海事诉讼案件审理机制,不断提升宁波海事法院自由贸易试验区海事法庭的专业化审判水平与能力,加大对海事案件的执行力度。最后,建议舟山全力争取设立中国海事仲裁委员会舟山分会,完善海事仲裁规则,提高舟山本地海事仲裁的专业水平和国际化程度。

(四)积极优化航运人才环境

充足的人才储备是舟山航运业快速发展的重要因素。目前,舟山的航运人才短缺现象比较严重,人才的数量与质量都无法匹配浙江自贸试验区航运制度创新需求。舟山必须加快落实人才引育措施,注重引进和培育并举,着力优化航运人才环境。第一,加大舟山航运人才的引进力度,着重引进高层次人才和专业急需人才,同时采取灵活多样的人才柔性流动政策。对于境外高层次人才,简化出入境手续,实施人才签证制度。第二,建立航运人才培育机制,促进与浙江工业大学、浙江海洋大学等相关高等院校的交流合作,设立航运教育培训基地,特别注重培养实用性人才。第三,鼓励航运人才创新,加大人才税收激励力度,奖励作出重大贡献的航运人才。

参考文献：

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