深圳市捷顺科技实业股份有限公司不服深圳市人力资源和社会保障局、深圳市人民政府工伤认定纠纷案
——工伤认定并未采取举证责任倒置

戴剑飞

【关注焦点】

《工伤保险条例》第19条第2款，指的是用人单位不及时行使证明权的，需承担证据失权的后果，而非实行工伤推定，由用人单位负担不构成工伤的举证责任。

【裁判案号】

一审：深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第1198号

二审：深圳市中级人民法院（2016）粤03行终346号

【基本案情】

原告：深圳市捷顺科技实业股份有限公司。

被告：深圳市人力资源和社会保障局。

被告：深圳市人民政府。

第三人：乔好永。

2015年3月9日，深圳市捷顺科技实业股份有限公司（以下简称捷顺公司）的员工乔好永，向深圳市人力资源和社会保障局申请工伤认定，称其于2014年3月18日与同事万华宾约好与客户洽谈业务，在返回驻点拿资料途中从电动车上摔倒受伤，请求认定工伤。乔好永提交工伤申请表、劳动合同、病历资料及万华宾等证人的证言等材料。

深圳市人力资源和社会保障局向捷顺公司发出《关于伤亡事故调查处理的通知》，该司未在指定期限内回复。同时，该局还对证人万华宾进行调查，并制作调查笔录。万华宾在调查笔录中称，其与乔好永于2014年3月18日一起到客户东洋一精机（惠州）有限公司洽谈业务，办完事万华宾回到驻点，而乔好永于当日19时50分许致电万华宾，称要回驻点拿资料到客户惠州市金特实业有限公司洽谈业务，10分钟后乔好永打电话来说发生了事故，万华宾赶到现场，并致电同事、朋友张聂鑫，之后两人一起将乔好永送到医院。

2015年4月27日，深圳市人力资源和社会保障局作出深人社认字（罗）〔2015〕第420256001号《深圳市工伤认定书》，认定乔好永的受伤性质为工伤。

捷顺公司对此不服，向深圳市人民政府申请行政复议。2015年9月22日，深圳市人民政府作出深府复决〔2015〕1264号《行政复议决定书》，决定维持深圳市人力资源和社会保障局作出的深人社认字（罗）〔2015〕第420256001号《深圳市工伤认定书》。

另查明：万华宾于2013年9月30日在捷顺公司办理离职结算手续，乔好永亦于2014年3月21日办理离职结算手续。庭审中，乔好永确认万华宾、张聂鑫2014年3月18日都已不是捷顺公司的员工。

原告诉称：（一）第三人根本不是因与客户洽谈项目返回驻点拿资料而受伤的，而是私事外出，然后谎报因工受伤，企图骗取工伤保险。1.第三人所称的“与同事万华宾约好”实属编造。万华宾虽曾是原告的员工，但已于2013年10月17日离职并到原告的竞争对手处上班，是不可能于2014年3月18日与第三人约好去谈项目的。2.事发当天，第三人根本没有也不可能去与客户洽谈业务。第三人于2014年3月中旬向原告提出辞职，至2014年3月18日事发时，双方已基本办理完交接手续，原告根本没有安排即将离职的第三人任何工作，此时的第三人也已无权再代表原告开展工作。（二）被告仅凭一份《工伤认定申请表》、一份惠州市公安局交警支队江东大队开具的《证明》、若干医院单据，即认定第三人的受伤属于工伤，显然证据不足。1.《工伤认定申请表》的阐述仅是第三人的一面之词，不具有公信力。2.交警开具的《证明》仅能证明第三人报过案，但交警并没有查实事故是否已发生、发生的具体情况，因此该《证明》不足以作为判断受伤原因的依据。请求：判决撤销上述《深圳市工伤认定书》、《行政复议决定书》。

被告深圳市人力资源和社会保障局辩称：（一）第三人申报工伤时，称其系在与客户相约洽谈业务，返回驻点拿资料途中从电动车上摔倒受伤。上述情形，第三人已经提供相应病历材料、证人万华宾、张聂鑫出具的证言予以证实，完成了初步的举证责任。被告也取得了交警部门对事故的证明材料。（二）工伤认定适用举证倒置原则，用人单位承担职工不属工伤的举证责任。原告收到该局《关于伤亡事故调查处理的通知》后未在规定期限内予以回复，亦未举证证明乔好永受伤为非工伤，依法应承担举证不能的不利后果。在用人单位未举证的大前提下，如果要求该局搜集证据以排除合理怀疑，无异于鼓励用人单位在工伤认定阶段不提交证据材料，将所有举证责任推给职工及工伤认定机关。

被告深圳市人民政府辩称：（一）行政复议程序合法。（二）行政复议决定事实认定清楚。

第三人乔好永述称：捷顺公司在工伤认定阶段未提交证据，应承担举证不能的法律后果。乔好永确实是因工外出期间受伤，深圳市人力资源和社会保障局认定其受伤性质为工伤合法有据，深圳市人民政府作出被诉行政复议决定，亦符合法定程序。

【裁判结果】

广东省深圳市福田区人民法院经审理认为：证人万华宾、张聂鑫在第三人乔好永受伤当时已不是原告的职工，故乔好永陈述其与“同事”万华宾一起去为原告洽谈业务的事实不成立；万华宾、张聂鑫以“同事”身份为乔好永作证的证言也不成立；此外，乔好永陈述其与同事万华宾约好客户惠州金特实业有限公司洽谈东江体育场大门安装停车系统事宜，既然已“约好”了客户，则理应有客户工作人员的姓名、联系方式和联系内容等记录情况，但乔好永在申请工伤认定时并没有提交相关证据予以证明，市人社局在调查阶段也未予以调查核实。市人社局直接认定乔好永系在工作时间、因工作原因受到事故伤害，显然证据不足。复议机关市政府对上述工伤认定决定予以维持，同样证据不足，依法应一并判决撤销。据此判决：一、撤销深人社认字（罗）〔2015〕第420256001号《深圳市工伤认定书》；二、撤销深府复决〔2015〕1264号《行政复议决定书》；三、深圳市人力资源和社会保障局应于60日内重新处理乔好永的工伤认定申请。

宣判后，深圳市人力资源和社会保障局、深圳市人民政府提出上诉。

深圳市中级人民法院经审理认为：深圳市人力资源和社会保障局认定乔好永事发当日系因工作原因而受伤，主要是基于乔好永的自述、万华宾与张聂鑫出具的证言、万华宾在调查笔录中的陈述相互印证。但万华宾在调查笔录中未如实陈述其在乔好永事发前已办理离职手续，仍声称其为捷顺公司的职工，而该局亦未核实万华宾是否为捷顺公司的职工。既然万华宾在乔好永事发时已不是捷顺公司的职工，则其关于事发时乔好永系因工作原因而受伤的证言存疑。而且，张聂鑫事发时亦不是捷顺公司的职工，张聂鑫出具的证言无法直接证明乔好永系因工作原因而受伤。故深圳市人力资源和社会保障局提交的证据，不足以证明乔好永系因工作原因而受伤。

深圳市人力资源和社会保障局、深圳市人民政府主张，捷顺公司作为用人单位，在认定工伤之前未举证证明乔好永非因工受伤，应承担举证不能的不利后果。但是，用人单位未举证，并不意味工伤认定机关可以完全采信职工关于事故伤害的陈述，工伤认定机关根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。本案中，深圳市人力资源和社会保障局在对乔好永提交的证人证言进行调查核实时，未核实清楚被调查人的身份，即未完全履行调查核实职责，导致被诉工伤认定缺乏主要证据。深圳市人力资源和社会保障局认定乔好永的受伤性质为工伤，属认定事实不清，原审法院据此撤销被诉工伤认定及被诉行政复议决定于法有据，二审法院予以支持。据此判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判解析】

一、问题的提出

《工伤保险条例》第19条第2款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”对此，本案被告和一、二审法院有不同理解。

本案被告从第19条第2款的字面理解，认为工伤认定实行举证责任倒置，由用人单位承担，若用人单位无法证实，则以工伤论处，这种理解在审判实践中也不乏支持者。而本案一、二审法院则认为，用人单位在行政程序中未举证证实“非因工受伤”，并不意味社会保险行政部门就可以采信职工一方的主张，认定构成工伤，被告仍需审核职工一方所举证据的真实性和证明力等，亦即一、二审法院认为，还需审查职工一方能否证明“因工受伤”，举证责任由职工一方负担。

那么，根据《工伤保险条例》第19条第2款，职工是否需要证明“因工受伤”？

二、根据《工伤认定办法》，职工需证明所受伤害的工作起因性

假设《工伤保险条例》第19条第2款，确如本案被告理解的那样，职工受伤的工作起因性无需证明，“非因工”才需要证明，那么用人单位所举证据未能证实职工受伤与工作无关时，就应承担败诉风险，即应认定职工构成工伤。而用人单位“完全不举证”，当然也属于上述“未能证实”的情形之一，并且是其中的极端情形。然而，从人力资源和社会保障部《工伤认定办法》来看，此时用人单位倒不一定要承担败诉风险，可见“举证责任倒置说”是站不住脚的。

《工伤认定办法》第17条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”这里需要说明的是，第17条的“依法作出工伤认定决定”，不等于“依法认定为工伤”，根据《工伤认定办法》第18条，依法作出的工伤认定决定，既包括《认定工伤决定书》，还包括《不予认定工伤决定书》。

据此，用人单位完全不举证反驳职工一方的工伤主张的，法效果有二个：一是证据失权，即社会保险行政部门可以根据现有证据作出结论，之后用人单位才举出证据的，即使该证据真实、合法，足以推翻根据原有证据认定的事实，也不再采纳。这是为了调动用人单位参与行政程序的积极性，防止证据突袭。二是社会保险行政部门作出的结论，既有可能是认定为工伤，也有可能是认定不构成工伤，仍视现有证据而定。

可见，在用人单位完全不举证、只有职工一方举证的情况下，结果依然可能是认定不构成工伤。其原因，自然不可能是用人单位证明成功，而只能是职工一方未能证明己方主张或干脆误证对方主张。这就说明，《工伤认定办法》第17条并未预设职工受伤系因工作原因，是否因工受伤还有待于证明。对此负有举证责任的，自然是主张因工受伤的职工一方，及赞成职工一方主张的社会保险行政部门。

三、《工伤认定办法》符合《工伤保险条例》

以上，主要是利用反证法，指出工伤认定的“举证责任倒置说”，因违背《工伤认定办法》第17条而不能成立。对此，有人会质疑人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第17条“名为举证责任分配，实为证据失权”的思路，抵触国务院《工伤保险条例》的明文规定，不足为据，并引用《工伤保险条例》第18条第1、2款作为“举证责任倒置说”的规范基础。

《工伤保险条例》第18条第1款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”第2款规定：“工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。”一种观点认为，从第1款前后3项措辞的差异可知，职工仅需举证证明两点：劳动关系、受伤害事实，至于受伤害的“工作起因性”这个要件事实，则无需职工提供证据a参见周湖勇：《工伤认定举证责任的困境及出路》，载《中国劳动》2010年第7期。，职工只需填写工伤认定申请表，在申请表中叙明“事故发生的时间、地点、原因”，从叙述看有因工受伤的可能即可，如果用人单位认为受伤与工作无关，应负责举证。

本文认为，《工伤保险条例》第18条第1、2款并不能支持“举证责任倒置说”。因为，《工伤保险条例》第18条第1、2款，规定的只是受理工伤认定申请的条件，并非认定工伤的条件。第18条第3款紧接着规定：“工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”，足见《工伤保险条例》第18条规定的只是工伤认定申请的受理标准，至于工伤认定的标准，仍由《工伤保险条例》第14、15条规定。受理的标准低于认定的标准，是不足为奇的，不能因为受理时可以不提交因工受伤的证据，就认为最终也无需证明因工受伤。

从立法史看，《工伤保险条例》也是“部门立法”，即由原劳动和社会保障部在原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》基础上起草，再送国务院审议颁布的。人力资源和社会保障部作为工伤保险的主管部门、《工伤保险条例》的起草部门，其制定的《工伤认定办法》第17条，是对《工伤保险条例》第19条第2款的进一步诠释，符合起草上位法时的真意。那种认为《工伤认定办法》抵触上位法的观点，是站不住脚的。

四、根据司法解释，职工也应证明所受伤害的工作起因性

在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，这是最常见的工伤情形。如果按照“举证责任倒置说”，则职工连“在工作时间和工作场所内”受到伤害都无需证明，应全部由否认工伤的一方负责证明，包括事故伤害“不发生在工作时间或工作场所内”。但从司法解释来看，仅仅在工伤认定申请表中“叙明”事故发生的时间、地点、原因，而不能“证明”因工受伤，是远远不够的。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第4条规定：“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；……”，并没有写成“……用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是在非工作时间、非工作场所、因非工作原因受到伤害的……”。这就说明，事故伤害发生“在工作时间和工作场所内”这一事实，依然需要证明。

有人会说，根据上述司法解释，“工作时间”“工作场所”诚然需要证明，但至少“工作原因”这一要件事实是无需职工证明的。这种观点也是不成立的，“工作原因”并非无需证明，而是获得了表见证明，即在事故伤害发生于“工作时间”和“工作场所”得到证明之后，依据经验法则就可以推导出是由于“工作原因”发生的。表见证明，是证明标准的降低，而非证明责任的转换，因此不能据此肯定“举证责任倒置说”。

结 论

《工伤保险条例》第19条第2款的初衷，是为了调动用人单位举证的积极性，减轻社会保险行政部门自身的调查负担。但是，调动用人单位举证积极性的方法，可以有两种：第一种是推定事实不利于用人单位、由用人单位负责举证推翻该预设事实（举证责任倒置）；第二种是限定行使证明权的期间，逾期举证的不予采纳，允许社会保险行政部门基于有限证据作出认定（证据失权）。

根据《工伤认定办法》第17条，用人单位未（能）证明的法律后果，只是“根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定”，并非一律认定为工伤。从该法律后果与举证责任的差异就可以看出，《工伤保险条例》并未采取第一种方法（举证责任倒置），而是采用第二种方法（证据失权）。