论农村土地“三权”分置制度

李志浩

（463000 中共驻马店市委党校 河南 驻马店）

一、阻碍农村土地承包权和经营分置的身份属性

（一）土地承包经营权流转中身份属性的表现

《中华人民共和国物权法》规定了转让、互换、转包、出租、入股和抵押等现行的土地流转方式，对流转的条件进行了很多限制，其中一个主要的限制就是对流转对象身份属性的要求。同时《中华人民共和国农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地流转也作出了相似的规定。这种土地承包经营权流转中的身份属性主要表现在承包经营权流转过程中对受让方的身份要求。一般要求土地只能在同一集体经济组织的农户进行流转；除了流转以外，对于农村土地的转包和互换，也要求双方必须为同一集体经济组织的农户；土地流转的身份属性体现在整个土地承包经营流转的过程中，身份属性是农村土地承包经营的主要特征。

（二）土地承包经营权流转中身份属性的根源

只所以规定土地承包经营权流转中的身份属性，主要原因是从土地承包经营权的成立和功能两个方面进行考量：

第一，从土地承包经营权的成立看，为了对土地承包经营权流转的不同承包方式进行区分，确立了身份属性。土地承包经营权从成立开始，就具有明显的身份属性。比如“以家庭承包方式设立的土地承包经营权，其承包者的身份必须是本集体经济组织成员所组成的农户，土地承包经营权这一制度在设立之时是这样设计的。因此，土地承包经营权的身份属性并不是只局限于土地承包经营权流转之中，在土地承包经营权的整体中均体现出了土地承包经营权的身份属性。

第二，从土地承包经营权的功能看，只所以设计土了地承包经营权的身份属性，主要原因是土地所承担的社会保障功能。我国历史发展的特殊发展阶段决定了农村土地身份属性的特征。我国农村家庭承包责任制发生在消灭私有制的前提下，农民对土地有一种强烈的渴望，为了保证‘耕者有其田’，保证集体经济组织成员的基本生活，在当时经济极不发达的情况下，土地承包具有强烈的社会保障和福利功能。

二、农村土地承包经营权中土地承包权和土地经营权分置的可行性

虽然我国土地承包经营权的身份属性成为了限制农村土地流转的一个因素，但只是基于对农村土地承包经营权身份属性的这种社会保障功能的认识，恰恰可以作为土地承包权与土地经营权分置的理论基础。将农村土地的身份属性进行剥离，使土地即具有原来的社会保障功能，同时将土地经营权从原来的土地承包经营权中分离出来，将原来的一权改为二权，从而实现农村土地的三权分置，即保证了农民对农村土地的依赖，维护了农村社会的稳定，使农民即可以进城，回去后又可以实现耕者有其田，可以充分发挥农村土地的物权价值和财产价值。

三、农村土地“三权分置”的实现途径

（一）完善现行法律体系，突破现行制度性障碍

首先，完善现有法律制度。要在《中华人民共和国物权法》中明确规定农村土地承包经营权的三权属性即农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权，规定三权分置中三权在占有、使用、收益和处置方面的权能边界划分，同时应当规定三权中的每个权利主体所享有的权利和应当承担的义务。除了《中华人民共和国物权法》外，还需要同时修改《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律中关于农村土地承包经营权方面的内容，使三部法律关于农村土地承包经营权的规定相统一，从法律上承认农村土地的三权分置。

其次，作为一个新的权利，为填补农村土地经营权的上位法律空白，详细对农村土地经营权进行规定，建议制定《中华人民共和国农村土地经营法》，从规范和保障经营权实现角度，该部法律应从以下几个主要方面进行规定：经营权权利主体范围，该权利主体应包括享有该土地承包权的农户、本集体经济组织成员、其他集体经济组织成员，还应包括现在新兴起来的家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业为主的新型农业经营主体；除了这些主体以外，其它主体如工商资本要获取农村土地经营权需向有关部门提交申请，经严格审核通过后，才能允许获得农村土地经营权。审核的标准至少应包括其是否具有农业经营的经验和条件，是否改变农地的农业用途等等；另外还要规定经营权转让的期限限制，防止侵害农民的合法权益，在经营权转让期限内，农村土地的经营所得归经营权主体所有，但承包权仍然归农户所有，经营权主体可以将农地经营权用于抵押担保；同时，农村土地经营权的流转坚持依法、自愿、有偿原则。

（二）完善承包权相关规定，实现承包权与经营权之间的利益平衡

农村土地承包权与经营权实现分离实行“三权分置”之后，最让农民担心的或者说学者们最关注的就是出现经营权、所有权与承包权三权之间出现权重上的不平衡，使经营权独强从而使承包权或者所有权成为一种名存实亡的权利。但是从充分发挥农村土地的市场及财产价值的角度来看，将农村土地的经营权独立出来，按照市场的规律和要求进行有序流转，更加有利于发挥农村土地的财产价值。随着市场经济的发展以及城镇化的发展农村土地的社会保障功能逐渐减弱，甚至有的地方出现了弃耕的现象。因此，实现承包权与经营权之间的利益平衡，关键在于对承包权权能的完善。在“三权分置”制度设计下，应当更多的赋予承包权人更多的权能，包括但不限于承包地维持权、分离对价请求权、农地利用监督权、征地补偿获取权、继承权等等。

（三）加强对农民利益保护，严控农地用途

要加强经营权流转的价格监管。由于农民缺乏法律知识以及市场经验，如果不加强对农民利益的保护，就会出现农村土地市场的自发性和盲目性，同时农村土地经营权价格的不合理变动又会引起农村的不稳定。政府要充分运用宏观调控手段，加强对农村土地经营权流转的指导和监管，防止改变农地的使用用途，危害国家农业的安全，同时要根据农业生的特点，合理确定农村土地经营权流转的期限，即防止因土地流转期限过短造成对土地长期投资的不足，又要防止期限过长造成承包权到期而经营权未到期情况的出现，防止因农户因承包权到期而无法实现经营权，甚至出现因经营权提前终止而产生纠纷，从而对土地造成破坏或者危及粮食生产安全。