提高立法的审议质量

田成有

立法是一件非常严肃的事情，匆匆忙忙审议，稀里糊涂地通过，必然影响到法规的质量和执行。立法审议在立法过程中具有非常特殊的意义和地位，完善以审议为中心的立法变革，是实现良法的重要前提，是保证法规质量的必然要求，应注重和发挥审议在立法过程中的首要和基础作用。

目前我国规范立法审议行为的法律制度，仅是一般性的概括性规范，缺少对审议行为的细节规范。应逐步调整立法调研、起草、审议、表决之间的权重，将审议作为比较重要的选优环节，将立法的重点环节引领和调整到对审议的加强和完善中来。针对地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则和“立得住、行得通、真管用”的取向，以及针对地方立法的合理性、针对性、操作性、有效性，要保证在审议环节得到充分的体现和矫正，以凸显审议集体议决的性质和效力，克服和消解立法质量不高的问题。

实践中，提高审议质量，应当采用以下招数或对策。

一、细化制度，优化规则

立法审议中的方式、步骤、次序、时限，直接关系到立法主体审议权限的行使及其成效。

1.细化出席制度、发言制度、说明制度及其审议活动规程，这既是行使权力的前提，也是行使权力的保证。对于立法审议活动的规则要予以精细化设置，明确每次审议的重点，严格确立书面审议的条件与范围，健全逐条审议分阶段表决、重要条款单独表决的操作规程，保证有足够的时间对法规草案及其说明进行研究，让代表和委员尽早知道法规案的内容，早做准备，做到心中有底。

2.规范提前送达制，确保知情。法规议案提出者，应当在审议时指派负责人到会作说明，如实提供立法依据、背景材料和科学论据，并回答审议者提出的询问。要创造条件保证每一位代表或者组成人员能够充分行使法定权利，充分发表审议意见和表达意志。要给每一位成员创造平等发言的机会，对每一成员发言的次数、时间、顺序等作出明确规定和要求。

3.优化时间保证制，确保议透。立法实践中，一般是一个法规草案审议半天，审议项目多时，也有半天审议几个法规草案的。由于审议时间不足，往往只能就结构、文字表述等技术性问题发表一些浅显的常识意见，而难以就法规草案的主要问题和矛盾，提出有针对性、有深度、有价值的具体意见，有时，即使准备了意见，却由于时间不充裕，无机会发言，加之审议前缺乏认真、细致的调查研究，会上审议发言时往往针对性不强，兴之所至，凭感觉漫无边际地侃侃而谈，就会偏离议题。时间是质量的保证，质量为王，一定要给立法留足调研的时间、审议的时间、修改的时间。

4.开展座谈、讨论、辩论制，确保弄实。为保证法规审议质量，在统一审议前，有必要召开法规草案的交接座谈会，与一审委员会互相沟通对法规草案的意见；召开有关专家学者的座谈会，听取专家学者对法规草案的专业性意见；召开管理相对人座谈会，重点听取对法规草案中权利义务设定是否合理的意见，召开论证会，突出对法规草案中重点、难点问题进行充分论证，使法规草案的审议，更好地反映各方的意愿、形成共识。

有时围绕法案审议的焦点问题，还可以尝试运用立法辩论方式。建立健全审议会前征询焦点问题及其发言人、会上进行轮流发言，交叉提问和征询不同意见等的议事规则，将立法辩论的资讯公开、过程公开，在法制委员会集中审议和有关分组审议会议上逐步试行针对相关问题进行逐条审议的立法辩论。

尝试建立立法助理制度。常委会组成人员来自不同的工作部门，固化的工作性质和工作经验，决定了其看问题的高度、角度、力度、深度是有限的。一部法规案到委员们手中时，往往已经基本成型，需要有更高的站位，更严的把关进行赞同或反对的决断，如果这种决断是建立在专业知识基础上或者得到某种辅助，必然会对立法决断有所裨益，为了帮助委员们在决断时有高度的清醒和审慎，建立立法助理制度能起到一定的作用。实践中，立法助理可以发挥以下几个方面的作用。（1）提供有专业价值的参考意见。（2）帮助提高委员们审议法规案的深度和效率。（3）探索出一条与专家立法相结合的路子，扩大立法的民主参与渠道。

二、注重发挥好不同审议环节的不同功能

1.发挥各专门委员会的作用。专门委员会是立法机关的常设工作机构，各专门委员会其组成人员是按照其专长或所熟悉的领域组合而成，在其相关的领域有较深的研究，比较熟悉业务，针对某些特定的法规案，专门委员会最重要和最经常履行的职责就是对提交立法机关的立法议案进行先行审议，这种初审，实质是一种内行审。

有关专门委员会的特点是“专”，其审议应当以专业性、可行性为重点；作为立法机关的常委会的特点是“广”，其审议应当以必要性、可行性为重点；作为法定的统一审议机构的法制委员会的特点是“统”，其审议应当以合法性、规范性为重点。在立法日益专业化、技术化和复杂化的今天，要充分发挥各专门委员会的审议作用。

2.完善初审与统审的衔接。法制委员会的统一审议与有关委员会审议，不存在谁高谁低、权大权小的问题，他们的关系是分工配合关系，不是接力关系，不是铁路警察各管一段。必须充分发挥两个积极性，既发挥法制委员会“统”的作用，又要发挥有关委员会“专”的优势。

审议时，重点是什么不清楚，重点在哪里不突出，必然影响审议的质量，不分一审、二审、三审泛泛地讨论，会让初审与统审脱节。在审议中，为了避免专门委员会完全凭借自身的阅历、知识和经验来提出审议意见的情形，必要时，可以让法制委员会或专门负责立法工作的法工委提前介入参与。

3.理顺法制委员会与工作委员会的关系。法制委员会所担负的立法审议职责，决定了其作為人大专门委员会扮演重要的法律地位。实践中，法制委员会审议法律草案的基本做法是先对法工委提出的修改建议进行逐条审议，由法工委汇报各个方面对某一条提出了哪些意见、修改的理由，再由法制委员会成员进行审议，决定是否采纳。

作为一项政治性、法律性很强的工作，需要相对稳定的工作机构为人大及其常委会、为法制委员会服务，这是基础，也是保障。法制工作机构有一定的连续性，对法律、法规的历史沿革、相互衔接比较熟悉。所以，地方人大法制委员会在审议地方性法规时，必须高度重视法制工作机构的建设。endprint

法制委员会提出的审议结果报告或表决稿，是提交常委会表决前的最后一次把关。在统一审议中，不只是仅仅审议法工委提出的建议、意见，必要时，还要审议没有接受的意见，不只是审议准备修改的条文，还要对所有条文进行审议。法制委员会如果不对所有条文进行审议，就没有一个部门对法规案进行全面审议，就难以从全局的高度保证立法的质量。

法制委员会所做工作就是使工作机构在权力机关的运作中保持“中立”，就是强化人大立法工作的主动参与水平，使其“权力”复位。

4.规范后分组审议的议题设置。法规案到了最后的常委会审议阶段，由于数量大，审议时间短，往往容易成了走过场，很多甚至来不及通读一遍法规草案，更说不上仔细研究，还有的过分依赖工作人员，审议马马虎虎，完成例行程序，这些都使得权力机关的立法权大打折扣。

立法实践中，常委会审议法规案，往往采用大会审议和分组审议相结合的方式，由于常委会组成人员人数较多，大会审议的时间非常有限，不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，这就需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。

大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，避免个人认识的局限性和片面性；分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。目前，分组审议还显得比較松散。有的发言未能紧扣议题，有的发言过于拖沓，有的甚至会穿插一些题外话，应当对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

三、明确每次审议的侧重点

每次审议既有共通问题，也各有侧重。一般来说，一审要侧重审议地方立法的宗旨和意图，必要性和可行性，结构和技术规范问题；二审则应把法规案内容的可行性以及是否与宪法、法律、行政法规相抵触，与本地方已经出台的法规相衔接作为重点，侧重审议法规草案存在的主要原则性分歧意见，部门间的协调共识问题；三审则要侧重审议地方性法规之间的衔接问题，进行文字技术把关。

无论一审、二审还是三审，都要把着眼点锁定在合法性基础上，注意立法依据是否充分、是否同上位法相抵触、与经济和社会发展中的重大问题的结合是否紧密。凡是调整对象不明确、行政主管部门不明确、法律责任不明确、有关管理部门的体制尚未理顺、涉及重大问题尚未协调解决的，应视为立法条件不成熟，暂缓审议。

四、提高审议的公开性和透明度

民众参与的程度，关乎立法民主的深度、参与的广度。应发挥立法参与、民意调查、立法论证等多渠道、多环节的作用，增强立法全程的开放度，避免审议过于内部化和随意性。

目前，全社会对地方立法的进程了解甚少，对人大常委会的法定职能和工作机制也了解甚少。新闻媒体的立法报道，往往是以会议新闻为主，以会议的片断和结果为主，报道或者是闻其声而不见其人，或者是见其人而不闻其声，使社会公众难以对立法审议有直接的感受。

随着政务公开的不断推进，应当进一步提高人大立法工作的透明度。凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。此举，不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现对人大立法工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

五、努力提高立法技能

立法技能的提高，一个靠人，一个靠物。立法者水平的高低是决定法规质量的基础和前提，缺乏必要的立法知识，不能熟练掌握立法的“话语权”，缺乏应有的责任心，不能尽心尽力地履行自身职责，就不能保证立法质量。实践中，有两种现象应引起高度重视。一是不调查研究，对情况一无所知，不把握审议要点。只有了解真实情况，掌握丰富材料，才能有言可发，有话可说，才能言之有物，有的放矢。审议发言时“随便说说”，文不对题，过分纠缠标点符号的使用等细枝末节，只说感受、谈观点、讲看法，不提出可操作的修改建议，不解决实际问题，只会使人听了不知所云。二是“讳不直言”，无话可说。敢讲真话，敢讲实话，直言相谏是赋予每一位代表、委员的法定权力与职责，怕伤了和气，怕得罪了人，拐弯抹角，隔靴搔痒，不愿触及深层次问题，不把注意力和审议重点集中到实质性内容上，也会让法规质量大打折扣。要以主人翁的态度，敢于坚持真理，不存偏见，理直气壮地为人民仗义执言，做到“意见提到点子上，审议议到关键处”，言之有理，评之有度，议之有序。

另一个就是物的利用，引入更加科学、合理的审议手段、技巧，充分利用信息化、大数据，丰富立法审议方法。

应当健全立法审议的数据支持系统。运用大数据决策的分析技术，对社会主体及其关系形态的痕迹数据进行追踪、提取和分析，最大限度地呈现出法律法规调整的总体形态、类型状态，以及其中各种因素的关联关系，将问题导向转换为对策的有效性导向，将法律规范设计的针对性、目的性转换或细化为回应性、实效性上，避免立法审议中主观随意、经验决策的依赖或惯性。

（作者系云南省人大常委会法工委副主任）endprint