考古调查勘探前置改革的实践与思考

陈利民

（1. 郑州市世界文化遗产保护管理办公室，河南 郑州 450000；2. 郑州市文物勘探管理办公室，河南 郑州450000）

郑州市从2018年1月1日起，开始实施招标、拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革。在此之前政府先出让土地，由具体拿到土地的建设方来与文物部门对接，办理完成考古调查勘探发掘相关事宜。改革半年来，除已拿地、划拨、协议出让用地作为遗留问题妥善处理外，其他拟“招拍挂”出让的国有土地，均由市级土地储备机构与文物部门对接，完成文物勘探、考古发掘和必要的审批手续，政府部门再进行“净地出让”。截至6月底，郑州市共签订文物勘探协议259个，总面积1 159万m2（其中前置改革项目签订协议103个，协议总面积619万m2；处理遗留问题项目签订协议156个，协议总面积540万m2），1-6月共发现遗迹1 397处。半年来的改革实践为前置改革全面铺开探索路子、积累经验、提供范本。

1 改革的重要意义

郑州市考古调查勘探发掘前置改革，是为了全面贯彻落实国务院、省政府关于“简政放权、放管结合、优化服务 ”改革的总体要求，以“惠企便民、提速增效 ”为目的，按照 “既有利于基本建设，又有利于文物保护 ”的工作方针，将国有土地开发建设中考古调查、勘探、发掘工作前置，将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一。文物部门严格遵守法律、法规进行考古调查、勘探、发掘工作流程，简化办事程序，提高行政审批效率，为缩减项目建设周期，降低企业制度性交易成本，不断激发经济社会发展活力，加快郑州国家中心城市建设提供服务保障。

郑州市考古调查勘探发掘前置改革后，可以提前发现并保护地下文物遗迹，做到“净地”出让，降低投资风险的同时优化招商引资及发展服务环境，减少建设项目前期运作成本,加快项目建设进度。对于文物部门自身而言，也大大降低了廉政风险，更利于文化遗产保护，降低城市建设快速发展中保护地下文物的工作难度，由以前的被动跟进转变为提前主动完成，“净地”出让从源头上保证了地下文物安全。这一改革措施在全省乃至全国都具有引领和示范意义。

2 半年来的改革实践

(1)对于通过“招拍挂”、划拨、协议出让形式已经拿地的建设方项目，按政府文件精神作为遗留问题妥善处理，保证考古勘探前置改革前后文物勘探工作的有效衔接。

为保证改革前已经拿地建设方文物勘探项目的正常进行，郑州市文物部门严格执行改革文件精神，在原有工作程序中，只要建设方提供土地已经通过“招拍挂”、划拨、协议出让形式取得用地的证明，就按遗留问题与建设方直接签订文物勘探协议、完成文物勘探并出具文物勘探报告。1-6月处理遗留问题项目完成实际勘探面积266万m2，往年项目补探完成面积为267万m2。除此以外的其他项目均按前置改革的文件精神执行。

(2)积极适应改革需要，文物部门按照“既有利于基本建设，又有利于文物保护 ”的工作方针，做到依法依规、简化办事程序，配合前置改革的顺利推进。

郑州市的考古调查、勘探、发掘前置工作由市国土资源部门牵头负责，市国土资源部门应于每年3月向市文物部门提供年度土地供应计划，由市文物部门、市级土地储备机构和相关县（市、区）人民政府联合制定年度考古勘探计划，提前组织开展考古调查、勘探、发掘工作。

国有建设用地土地使用权招标、拍卖、挂牌出让前，由市级土地储备机构向市文物部门提出考古调查、勘探申请。市级土地储备机构应有专人与考古调查、勘探、发掘单位对接，签订考古调查、勘探、发掘工作协议。

拟出让土地所在辖区政府负责土地的清表（垃圾清运、地面硬化层破碎、地面附属物的清理等）、看护和有关争议解决等具体工作，达到市文物部门认可的考古调查、勘探、发掘工作条件后，由市级土地储备机构报请市文物部门依法组织考古调查、勘探、发掘工作。郑州市文物部门制定了《郑州市文物勘探现场清理告知书》，对考古调查、勘探前的土地清表提出具体指导意见。对具备文物勘探条件的宗地出具《郑州市文物勘探现场清表完成证明》。

(3)郑州市文物部门完成考古调查勘探发掘后，及时出具相关文本资料，并向市级土地储备机构出具同意按照程序组织土地供应的意见书。

不涉及文物保护单位的建设用地，考古调查、勘探后未发现文物埋藏的，由市文物勘探单位出具考古调查、勘探报告，市文物部门根据考古调查、勘探报告，向市级土地储备机构出具同意按照程序组织土地供应的意见书。考古调查、勘探后发现文物埋藏的，由市文物部门依法组织具有考古发掘资质的单位进行考古发掘，考古发掘单位应当依法履行申报审批程序。考古发掘工作完成后，由考古发掘单位出具考古发掘报告，市文物部门根据考古调查、勘探、发掘报告，向市级土地储备机构出具同意按照程序组织土地供应的意见书。涉及文物保护单位的建设用地，由市文物部门告知市级土地储备机构文物保护要求，由市级土地储备机构在土地招拍挂公告中列明。用地单位在开发建设前应当按照文物保护要求报请市文物部门履行相关审批手续。需调整用地规划的，由市规划部门按照有关程序调整城乡规划。

(4)考古勘探发掘结果的运用。考古调查、勘探、发掘意见书作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让交易的依据和必要条件。未进行考古调查、勘探、发掘的，不得组织国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让。具有重大历史、艺术、科学价值的古遗址、古墓葬等，由市规划部门、市文物部门会同相关部门研究调整城乡规划，按要求搬迁异地保护或原址保护。

3 对改革实践的思考

(1)考古勘探前置改革后，由政府财政保障文物调查勘探发掘经费，解决了困扰文物部门的经费难题。出让土地均摊收费使文物保护人人有责的理念得到充分体现。

郑州市文物勘探从2008年开始免费进行，由政府财政支付费用，但经费严重短缺。考古发掘费用由发现遗迹地块的建设方独自承担，有的项目用地发现有大量墓葬、灰坑、大面积文化层，导致建设方不愿承担巨额发掘费用而想放弃用地。考古勘探前置改革后，将考古调查、勘探、发掘和土地清表费用计入土地收储成本[1]。国有建设用地考古调查、勘探、发掘费用，按照国家相关经费预算定额规定，由市财政统筹安排[2]。因此，郑州市考古调查勘探发掘费用将由财政经费给予保障。保证了文物调查勘探发掘质量不受建设方催促工期、讨价还价的人为影响。同时，均摊收费也减少了拿地有遗迹建设方的成本，所有拿地建设方根据宗地面积交付勘探发掘费用，使文物保护人人有责的理念得到充分体现。

(2)市政府建立了“郑州市招标拍卖挂牌出让国有土地考古调查勘探发掘工作联席会议制度”，只有各成员单位切实履行职责，才能合力推进前置改革达到改革预期效果。

联席会议由市国土资源局局长任总召集人，市国土资源局分管副局长任召集人，成员为各区人民政府（管委会）、市规划局、市财政局、市文物局、市土地储备中心、中原土地储备中心相关单位负责同志[1]。 以会议纪要的形式确认会议议定事项，经总召集人签发后印发落实。各成员单位只有加强协作配合，切实履行职责，考古勘探前置改革才能顺利推进。例如，如果没有拟出让土地所在辖区政府（管委会）对拟出让土地负责拆迁和清表，使土地具备考古调查、勘探的工作条件，时间再紧迫文物部门也无法进行文物勘探。如果没有市财政部门经费的及时保障，前置改革也将难以为继。因此，前置改革成功与否需要政府相关职能部门通力协作，政府部门要真正负起责任，保证工作的有序推进，为文物部门做好文物保护工作保驾护航。这样才能达到较好的预期效果，彻底杜绝未经考古勘探发掘擅自施工建设的违法现象。否则仅靠文物部门努力是无法从根本上解决经济建设与文物保护之间矛盾的。

(3)考古调查勘探发掘前置改革工作责任重大，意义深远，应加大前置改革成效的宣传力度，强化保护文物人人有责的意识，社会和政府各相关职能部门应全力支持文物部门的工作，共同担负文化遗产保护重任。

河南是文物大省，省会郑州是中国历史文化名城、中国八大古都之一、世界历史都市联盟成员城市,地下文物埋藏丰富。近5年共勘探发现地下文物遗迹已经超过14 400处，郑州市文物部门以强烈的使命感和责任感在保护地下文物遗迹的同时，积极服务于郑州市的经济建设和社会发展，为郑州市国家中心城市建设积极做好服务保障。截至2018年6月底，前置改革文物勘探项目共完成实际勘探面积528万m2，已经完成了前置改革项目总协议面积（619万m2）的85.3%，发现的340处古代遗迹得以保护发掘免遭建设性破坏。但考古调查勘探发掘前置改革仅凭文物部门努力是远远不够的，应加大前置改革成效的宣传力度，强化保护文物人人有责的意识，社会和政府各相关职能部门应在依法依规的前提下，各自履责，全力支持文物部门的工作，共同担负文化遗产保护重任，探索研究改革的新举措、新方法，对实施过程中发现的问题，及时反馈、研究、解决，这样才能确保考古调查勘探发掘前置改革的方向不跑偏、路径不走样、成效不打折。

(4)半年来郑州市考古调查勘探发掘前置改革实践，保护文物和服务经济社会发展的积极作用已经逐步显现，达到了预期效果形成了共赢的局面。

郑州的此项改革，将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一，将建设用地“先出让，后考古”的传统做法改为“先考古，后出让”，确保了土地挂牌出让前已经完成全部文物勘探、考古发掘和必要的审批手续。文物工作由被动跟进转变为提前主动完成，从源头保证了文物安全。国土部门直接与文物部门对接办理考古调查、勘探、发掘的审批手续，简化了办事流程、提高了审批效率。文物部门不与建设方直接对接，大大降低了文物部门的廉政风险，同时，考古调查、勘探、发掘质量能够得以很好保证，不再受到来自建设方的各种干扰。建设方取得净地后，可以快速推进建设工程进度，为建设方节省大量考古调查勘探发掘时间成本，同时平摊费用入土地出让成本为建设方免除了拿地风险，间接创造了可观的隐形经济效益。因此，此项改革达到了预期效果形成了共赢的局面。郑州的此改革实践可以为前置改革全面铺开探索路子、积累经验、提供范本。