民办高校财政扶持法律实施障碍研究*

丁 轶

上海杉达学院商学院，上海 201209

一、立法不完善

(一)民办高校法律认定模糊

在我国目前的法律法规以及相关配套细则中对于民办高校法人地位、产权性质以及相关分类的规定都比较模糊，从而使得政府或其他组织再使用公共财政扶持方面存在疑虑与困惑。

首先是对民办高校的法人地位存在偏见。虽然教育法律法规规定了学校自被批准之日起即取得法人资格。但这里的批准是指哪个部门比如是教育部门还是法人管理登记部门批准没有明确规定。另外，对于民办高校登记成什么类型的法人，法律法规没有规定，仅仅由民政部于1998年出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定为“民办非企业单位法人”范畴。这种所谓“民办非企业单位法人”其法律地位并不是我国法律法规中规定的法人资格，这种在法律上对其法人地位偏见不利于我国民办高校法人治理的完善，也使得民办高校接受政府扶持与承担相应责任产生障碍。

其次是民办高校产权规定不明晰，民促法有规定民办高校享有法人财产权。但这个条款没有说清楚民办高校是什么产权性质。因为我国民办高校办学主体多元化，仅仅靠民促法等相关法律的一个简单条文是无法推动民办高校法人财产权的归属与落实。而没有明晰的法人产权归属，政府财政扶持的时候就肯定会考虑国有资产流失问题，投入与社会效益产出问题等等。

(二)立法滞后和稳定性不足

除了在“纲要”中对于财政扶持的提法出现过“健全公共财政”这样的词语之外，在其他的下位法律法规中，较少或没有出现诸如“公共财政”，“财政资金”这样明确表述。

在新民促法以及配套的“实施条例”和“意见(促进健康发展三十条)”中虽然有“财政扶持”这一提法，但仍旧没有对相关财政资金概念进行明确。

在新《民促法》以及配套的“实施条例”和“意见”中，对于财政扶持政策，基本上用“可以”这样词语表述。这样的规定换句话说就是地方政府“可以”这样去做财政扶持体系与制度，也可以不做这样行为。

还有国家法律制定到地方各级制定相应细则再到具体教育部门实施，这需要很长的时间线。而如果法律法规本身存在有不明确的、不完善的地方，就会直接造成了地方配套法律政策以及执行上的含糊与拖延。

(三)财政扶持的法律条文不完善

除了前述说到的相关概念表述模糊和确定性用词缺失外，相关立法倾向于授权性规范而不是义务性规范、其实际操作的稳定性、规范性和对政府的约束性就会减弱。

目前，各省市地方对于民办高校的财政扶持立法主体和实施主体比较分散，多头管理无法有效地进行部门间的协调沟通，导致财政扶持的框架体系不完善，各种扶持规定散见于不同的规章制度和政策中。

上下位法律间不一致，这就直接决定了相应的规章制度操作细则难以实施或执行。上位法之间的不一致或有缺漏，导致下位法或政策直接略过执行。从而使得财政扶持的效率大打折扣。

二、法律运行不畅

(一)法律可操作性不强

《民促法》及其“实施条例”、“意见”等相关文件分别对财政资金扶持民办高校依据它们的营利类型、学位授予层次、地域性差异等规定了不同的扶持形式和方法。但这些分层分类的规定原则性较强，但可操作性较弱，从而使得各地方政府在参照制定并执行自己的规章制度时，在出台具体扶持方式方法的细则规定特别是对于民办高校的性质认定，扶持金额多少比较原则性的问题时不清楚不明确。还有比如虽然规定县级以上可以设立民办教育专项资金，民办教育发展基金，但是对资金的来源，占教育经费的比重，资金的具体用途、监管和效益评估、奖惩问责等没有细化操作规定。另外对税收优惠政策，土地政策等也缺乏明确的指引。

同时，从地方的法规规章政策看也没有对某些重要原则性问题作出细化和落实等可操作性规定，有些地方规定大多都是国家法律政策的“克隆”，只是略微加一些条文，有些还不如国家法律政策本身来的明确与可操作。

(二)财政扶持的程序性规定较少

在上述法律政策缺乏操作性之外，还存在着程序上的操作障碍。从立法本意的出发点是好的，但缺乏在财税法中的衔接与明确如何操作的程序规定，就导致法律落地实践中困难重重。还有就是一些法条比较陈旧，已经不符合社会发展和民办高教发展的现实情况。

(三)实施主体选择法条困惑

通过法条文本的分析，有些情况会出现不同部门法律条文之间的矛盾，这样就会给具体实施阶段产生程序选择冲突，一方面可能是由于实体法条文之间的矛盾，导致政府工作人员在执行法律时选择程序困惑。另一方面可能由于散落于不同部门法的程序性规定之间存在不一致，导致选择困难。再有，就是实体法条文规定了一些实际操作需引用或参考其他部门法律规章，但其他部门法里却没有详细的实施程序、步骤、标准等等，导致政府无从依法提供财政扶持。

三、监管与问责不健全

(一)法律监管体系不完整

目前民办高校大多被登记为“民办非企业单位”，有些省份登记为“事业单位”，不同的组织登记方式对应了不同的监管方式，同时对于不同的营利性民办高校扶持又对应不同的监管要求，使得政府对于特定扶持项目或优惠政策的监管职责和监管权限认知模糊，无法形成合力。

《民促法》没有统一规定对政府机构和民办高校分配及使用财政扶持项目的监管要求和监管措施，国

务院《意见》(二十七)中提到了要减少事前审批，加强事中事后监管。从整个国家以及地方层面来看，对于政府和民办高校从分配到使用到终止完成财政扶持项目或资金，没有完整统一的监管体系和措施。基本上处于就一事论一事，就一项论一项，就一学校论一学校的状态。

(二)缺乏对实施主体的法律问责

《民促法》及其相关配套的法律法规和政策在法律责任问责方面虽然有规定，但是我们可以从中发现，所规定的法律问责条款没有与财政扶持民办高校有关，查阅目前地方出台的规章制度，仅仅有在政府专项扶持资金或基金会专项资金使用规定中有比较简单的追责条款，并没有统一的对民办高校在财政扶持全过程中的法律责任规定，也没有对政府在这一过程中的违法违纪行为认定追责。

[ 参 考 文 献 ]

[1]法律法规：《中华人民共和国教育法》，《中华人民共和国高等教育法》，《中华人民共和国民办教育促进法》，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》.

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[5]李宜江.论教育立法中问责的模糊性[J].教育发展研究，2010(5)：23-26.

[6]张建忠.民办高校政府财政扶持研究——以上海市为例[D].上海师范大学，2016.