农村环境民事公益诉讼规范与机制完善研究*
——以安徽省农村地区为例

曲长治 刘润晗 陈羽佳 蔡汪滢 王梦飞

合肥工业大学，安徽 合肥 230061

一、农村环境民事公益诉讼制度概况

环境公益诉讼是指由自然人、政府组织、法人、非政府组织作为诉讼主体，在公共利益特别是环境权受到侵犯时向法院提起的诉讼。法律为了实现维护农村生态环境公共利益的目的，特别允许公民、团体、政府组织作为主体，在因为公共权力机构如行政机关或者公司、企业、其他组织、个人的行动原因造成农村环境损害时向法院提起诉讼。环境公益诉讼是处在私益诉讼对立面的一种公益诉讼，它在现代社会当中既代表着一种国家的政治意愿，与此同时也作为一个国家公民的共同行为的一部分。当出现环境危害现象或可能造成环境损害的危险性时，通过环境民事公益诉讼制度可以以法律规定为依据，对于破坏环境或者对环境产生危害性的行为予以制止和惩罚，通过追究生态环境破坏者民事责任的方式，来达到保护生态环境，实现人与自然和谐发展的目的。

二、以安徽省农村地区为例的农村环境民事公益诉讼制度调研

通过大量的查阅文献资料，在充分了解了当今中国环境民事公益诉讼制度的体系框架和当今中国农村环境民事公益诉讼大背景的前提之下，为了更全面也更加直观的研究中国农村环境民事公益诉讼的现状以及其存在的问题，我们利用手中的资源，以安徽省农村地区为例，采用问卷与走访结合的方式，进行了广泛深入的调查并获得了大量宝贵的数据资料。

首先，我们面向安徽省农村地区的居民以及从事环境民事公益诉讼工作的有关人员，通过在线上与线下发放问卷的形式展开了初步的调查。问卷从四个逻辑维度进行了客观全面的布局，分别探究了农村地区环境民事公益诉讼的必要性、普遍性和有效性等三个方面，并探讨了现有制度有哪些应该被改进的问题。

经过我们的统计，在有效回收的数百份问卷中，有将近八成的受访者表示曾经遭遇或者正在遭受环境问题的困扰，这与我国目前环境问题的状况较吻合，并且这其中百分之九十以上的受访者都表示愿意或已经采取了相应的措施以解决他们所遭受的环境问题，然而通过进一步的问卷分析，我们发现在这个群体当中，仅有不到百分之二十的受访者选择了采用法律武器或走法律途径来捍卫自己的合法权益，而明确表示希望通过环境民事公益诉讼的途径来解决问题的受访者则更少。

接下来，我们一行人前往了安徽省长丰县人民法院，希望在那里能够更深层次的了解农村环境民事公益诉讼的症结所在。

通过交谈，我们从法院工作人员那里了解到，长丰县人民法院近几年从未接到过一起环境民事公益诉讼案件，与环境有关的案件多为行政诉讼，即由长丰县环保局直接向人民法院提起的诉讼。当我们谈到为什么农村环境民事公益诉讼的案件如此之少时，法院的工作人员向我们说道，第一方面的原因是诉讼的主体限制，虽然近年来诉讼的主体已经扩大，但是在与农村环境适应方面依旧存在着一些问题。其次就是农村地区居民自身这一方面的意识也比较薄弱，环境民事公益诉讼的方式很难成为人民普遍认同的维权手段。

三、中外农村环境民事公益诉讼制度之比较

我国的“环境民事公益诉讼”虽然是在借鉴美国的“公民诉讼”的基础上设立的，但是从设立之初就因为没有明确定义的概念、以及虽具立法上的相关法条规定但形式上仍较为模糊、内涵上较为简单，与相对来说起步较早、体系较为完备、内容模式固定、制定技术较为谙熟的美国公益诉讼还是有较大差距的。

在美国的“公民诉讼”设立之初，就是基于对高度自由民主的权力的憧憬和肯定，着眼于每个美国公民的切身利益，借助公民在普通生活里与政府进行诉求互动的机会，鼓励民众发挥保障权利、争取利益平衡、参与法律适用的积极性，取最本质的诉讼主体即“公民”之意。而中国的环境公益民事诉讼，仍然是在强调大陆法系一贯的职权主义和政府全能主义基础上，强调为了维护国家集体荣誉而对破坏环境的行为进行诉讼，以达到维护社会公共利益的目的。

在中国，将法治人文关怀延伸至公共利益范畴，而不只拘泥于纠结个人的权利到底被侵害了多少、而侵害的部分又救济补偿了多少，更是指如何使法律更好的服务于无定型的大多数人与集体利益。

反观美国直接以“公民”为称谓，可直接联想到1970年，美国学者约瑟夫·萨克斯教授在伊利诺斯州中央铁路诉伊利诺斯州一案中提到的“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产”而将环境权视为公民基本权利，同时独特的公益性质有别于那些争议双方以个人身份通过传统私法的诉讼模式参加的法律救济，更是使诉讼主体权利意识充分觉醒，使他们意识到以法律为武器，通过公民诉讼帮助社会弱势群体，已达到实现社会公平与正义的法治精神与理念的目的。

在针对我国环境民事公益诉讼原告主体资格的各种观点进行利弊分析的基础上，以美国为例，我们简单进行了对环境民事公益诉讼原告资格的域外考察。结合目前我国在司法实践中所涉及到的经典案例，我国环境民事公益诉讼的原告主体可以大致的归纳为以下四类，分别是：检察机关、环保部门、环保民间组织和公民个人。但在本课题组看来，这四类主体都存在着一定的适格缺陷：

首先是检察机关。目前的《民事诉讼法》、《环境保护法》中并未明确规定其在诉环境民事公益诉讼中可以作为直接原告进行起诉，虽然检察机关在权力的强制性和物质条件等方面的优势我们不可忽略，但是检察机关既然作为法律监督者，又是国家公权力层面的操作者，一旦作为原告转变成为公益诉讼的原告，则会变成接受法院审判的适用法律者，不仅与检察院权力定位产生冲突，其“多重身份”还会对传统意义上的诉讼法程序造成破坏。

其次是环保部门。在处理环境民事公益诉讼中，环保部门作为原告提起诉讼所具专业化水平毋庸置疑，但是一旦涉及了诉讼程序，拥有了诉讼权利的原告就会利用司法为本应其承担责任的破坏环境的行为进行开脱，这种“自己诉讼自己”、“自己举证自己”的行为不利于其尽到应有的积极行使公权力的责任和义务，给环保部门在执法过程中偷懒懈怠提供了可乘之机。尤其是在农村地区法治思维较为薄弱的地方，一旦让不用考虑执法必严、违法必究的环保部门成为了诉讼主体，连自我检查、对外监督都做不到，又怎能维护公益诉讼中群众和集体的利益呢

再次是民间环境组织。随着社会大环境下对环境保护的重视的提高和公民意识的觉醒，越来越多的非政府组织和环保团体都在环境民事公益诉讼中起到了越来越多的作用。但因为先天缺少法定强制力的缺陷，且均由爱好环保的农村居民自发组成，组织机构较为零散难成稳定体系，虽在积极性和灵活涉诉性上有着部分优势，但实际发展情况仍不容乐观。且农村地区环保组织的自发性导致了其人员设置确实缺少专业化和高职业化的法律人员，同时在不加制约的前提下，极易开展低质量的诉讼泛滥，不利于从根本上保障环境民事公益诉讼的质量和诉讼成效。

最后是公民个人。根据传统诉权理论，公民个人因为在环境污染事件中直接受到了侵害受害者是具有合理的诉权去争取救济的。

本课题组认为，我国在当前阶段并未将公民个人赋予原告主体的资格，是在深入考虑一下三个方面而做出的决定：一是从诉讼能力的角度来说，公民个人的诉讼能力较为有限。尤其是在农村地区差异更为明显。如果真的让农民个体凭借一己之力试图与污染环境的大中型企业法人对簿公堂，这场诉讼往往不能达到预期捍卫权利申诉正义的目的。

二是个人诉讼成本过高。因为环境民事诉讼本身因为涉及的专业性质较强且案件性质特殊，收集证据、举证程序都较为困难和繁琐，考虑到诉讼双方不对等的主体身份，一旦环境民事公益诉讼的程序持续时间过长，将导致给本来就权利受损的农民带来雪上加霜的人力物力财力负担，长此以往，收不到诉讼成效反馈的农民更会对法律产生反感甚至是厌恶的情绪，更加不利于农民这一群体认可法律服从法律的意识提升。

三是可能会导致的滥诉现象。因为一旦门槛放宽到我们每个都可能存在被侵害的公民个体上，且在现在立法和司法实践活动中判断侵犯权利和救济方式不明晰的情况下，很有可能造成公民尤其是农民滥用诉讼权、浪费原来就不充分且不平衡的农村司法资源的局面。因此，就目前我国的整体司法环境来看，该制度的操作性缺乏一定的基础。

而在对环境民事公益诉讼原告资格进行域外考察的过程中本课题组发现，“任何人”和“任何公民”才是美国的公民诉讼条款中对于原告的规定，这与中国环境公益诉讼的原告主体资格是明显存在区别的，从这个角度来说，环境公益诉讼的原告范围在美国本土的制度之下是极其广泛而且相当明确的。在美国社会具有独立法律地位的基金会、组织、团体、个人、公司以及公权力机构等都可作为环境民事公益诉讼的诉讼主体。由此看出，虽然我们都可以形象化的把我国和美国的公益诉讼原告资格比作是“多元化主体资格”，但实际上分析二者具有巨大的差别。

中国的“多元化”指的是适格主体的类型多样，享有的主体不仅包括公民，还包括法人及其他组织；而因为美国一直以来崇尚民主自由，美国人的民众意识和法律意识深厚，导致经过美国历史上很多因为环境问题影响到美国民众生活质量的影响恶劣的重大事件的发生，美国民众越发热衷于投身到反对污染的现代环境保护运动中去。

四、完善农村公益诉讼的探究

近年来，农村环境污染的严峻性以及农村地区监管与打击违法排污秸秆焚烧等环境污染事件损害了广大农民的合法权益，完善农村公益制度可以更好地维护农村生态环境，维护广大农民群众的人身和财产权利，使农业生产能够可持续发展。

根据农村公益诉讼的实践现状以及农村公益诉讼所具有特殊性，我国农村公益诉讼制度主要可以总结为两个问题：第一、原告诉讼主体资格范围小且积极性低。第二、配套制度不完善。因此，对完善农村公益诉讼制度的探究应当从这两个方面着手进行探究。

首先是扩大农村环境公益诉讼原告主体资格范围，这里我们主要谈村委会的诉讼主体资格。

村民委员会是中国大陆地区乡镇所辖的行政村的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会的性质村民自治决定了其对农村环境问题的责无旁贷，利益相关。由选举产生的过程也更好的将具有分散利益的农民连成一体并得到其信服。村民委员会作为原告主体，具有诉讼权利的同时也有维护农民权益、保护农村生态环境的责任，以解决农民厌诉或者“搭便车”的思想导致的规避诉讼的现象。村民的监督和自身利益的相关性也能更好的解决村民委员会怠于行使权利的问题。

其次是完善相关法律规定。

在诉讼费用方面，目前环保组织面临的最大问题就是诉讼费用问题，农村地区无论是农民个体、村民委员会还是民间环保组织或是其他原告，高额的诉讼费用都是无法回避的问题。对于这些费用，首先法律上应明确环境公益诉讼被告方赔偿范围。在被告方败诉的情况下追索相关诉讼费用，并明确规定所得赔偿适用范围。另一方面国家建立专项基金以便为缺少资金支持的社会组织和村委会等原告方预先提供资金支持。基金可来源于行政处罚，社会捐赠。或者借鉴美国环境超级基金制度，从排污企业征收专门费用作为环境基金。

在举证责任方面，由于我国环境公益诉讼制度仍在逐步实践阶段，因此对环境公益诉讼中举证责任分配的规定还存在空白。“谁主张，谁举证”的分配方式如果在环境公益诉讼中仍然被采用，那么在农村环境公益诉讼中处于弱势方的农民、村委会及其他原告主体就会陷入举证难、立案难、胜诉难的境地。为了防止因举证困难而维权失败，我国应当建立举证责任倒置的举证制度。或者借鉴印度、美国等国家的制度，由原告方向法院进行申请，请求赋予其在环境公益诉讼中享有一定范围的调查权以减轻举证压力。