从中央治藏方式的演进看西藏的改革开放

(西藏自治区社会科学院当代西藏研究所，西藏拉萨850000)

以1980年中央第一次西藏工作座谈会为开端，标志着新中国成立以来中央治藏方式的又一次演进。中央治藏方式的演进是改革开放以来西藏经济社会发展的政治保障，是西藏经济社会取得辉煌成就的前提和基础。有了中央治藏方式的演进，才有西藏改革开放巨大的变化。中央治藏方式的演进关乎西藏的改革开放，关乎西藏经济社会的发展，关乎西藏社会的稳定安全。在改革开放40年之际，对改革开放以来中央治藏方式的演进进行研究，旨在从中央治藏方式的演进看西藏改革开放40年的发展，以促进西藏经济社会的进一步发展。

一、改革开放需要中央治藏方式的演进

西藏和平解放后，中央始终高度重视西藏工作，根据不同历史时期国内外形势以及西藏实际，不断探索治理西藏的有效方式。迄今为止，新中国成立后，每一历史阶段中央治理西藏所采取的方式的出发点都是为了西藏的发展与稳定，都是以我国的基本国情、西藏的区情以及国际形势的变化为背景的。和平解放以来，中央治藏方式的变化历经三个阶段，形成三种方式。第一阶段是和平解放后至民主改革前，中央治理西藏的方式是实行“双制”式治理，即处理地方行政事务主要以与噶厦协商为主，军事、外交等权利集中在中央，基本保留政教合一的封建农奴制度。1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，到1956年底，全国绝大部分地区基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业为对象的社会主义改造，标志着我国社会主义制度基本确立，并对当时的西藏社会产生了一定的影响。第二阶段是民主改革后至改革开放前，中央治理西藏的方式是中央集权式治理，即中央集中了处理西藏地方事务的权力，并就西藏工作规定了严格的请示报告制度，这是因为和平解放以后，经历武装叛乱、成立自治区时段，国家需要实现西藏在政治、经济、文化、社会等方面朝着全国的高度统一，有必要实行将西藏事务管理权集中统一在中央的方式，以更有效地维护中央权威，巩固祖国统一、维护民族团结。第三阶段是改革开放后至今，中央治理西藏的方式是中央分权式治理，即逐渐形成的中央指导、地方执行、全国参与的中央治藏方式。

改革开放以来，中央治藏方式从集中治理方式向分权治理方式的演进是现代国家与西藏地方经济社会发展的需要。西藏民主改革后，废除了政教合一的封建农奴制度，成立自治区，完成社会主义改造，建立社会主义制度，大力建设社会主义新西藏，逐渐在经济政治文化社会等方面朝着与全国一体化的方向发展，西藏生产力得到解放。经过20余年的发展各方面事业有所进步，但由于西藏社会经济发展的基础相对较弱，改革开放初期与内地的发展差距依然很大，藏传佛教影响依然既广且深，加之国际反华势力企图利用所谓“西藏问题”遏制中国，为境外“藏独”出谋划策并提供人财物支持，西藏稳定形势日益复杂。随着改革开放的不断深化，西藏的发展和稳定必然会遇到更多、更大的难题，再继续沿用中央集中治理西藏的方式来处理西藏地方事务已不能适应新的发展需要，做好西藏工作需要由中央集中统一领导，坚持民族区域自治制度，逐渐放权于西藏地方，使之能更好地结合西藏实际贯彻落实中央政策方针。正是在这种背景下中央决定召开西藏工作座谈会。中央历次西藏工作座谈会，尤其是从中央第三次西藏工作座谈会开始，都是在深入考察调研、广泛听取各方意见建议基础上，从国家全局和西藏具体实际出发，为西藏制定出阶段性的指导思想、目标、任务和战略安排部署，体现了中央对西藏的高度重视和总揽全局；会后，西藏地方在实践中对中央第三次西藏工作座谈会精神加以贯彻落实，有利于结合改革开放后经济的市场化以及社会变迁更好地开展西藏工作，体现了西藏各族人民的自力更生。中央第三次西藏工作座谈会后形成的“分片负责，对口支援，定期轮换”的援藏制度[1]，将西藏工作摆在党和国家全局的政治战略高度上，全国性参与西藏地方的工作，有力地促进了西藏经济社会的发展。

二、改革开放以来中央治藏方式演进的历程

改革开放以来，中央治藏方式的发展变化是一个渐次的过程，具体表现在中央第六次西藏工作座谈会的召开和实践中。中央第一次西藏工作座谈会明确指出，本次座谈会根据十一届三中全会精神，讨论西藏地区的工作，进一步明确西藏面临的任务及需要解决的方针政策等问题，特别强调从西藏实际情况出发制定方针政策，“对中央和中央各部门制定的方针、政策、制度，发往全国的文件、指示规定，凡是不适合西藏实际情况的，西藏党政领导机关可以不执行或变通执行。但重要的问题要事先请示，一般的问题要事后报告”[2]302。这顺应了改革开放时代的发展潮流，更加符合西藏当时社会发展的要求，体现了中央在治藏方面注重解放思想、坚持实事求是，实现了继和平解放、民主改革之后西藏的又一次历史转折，反映了中央治藏方式的演进。

中央第二次西藏工作座谈会，对1980年以后的西藏工作成绩给予肯定并总结成功经验与不足，从西藏实际出发研究了让西藏人民尽快富裕起来的问题，制定了一系列符合西藏实际的经济政策和改革开放政策，提出了西藏工作在今后相当长的时期内的主要任务是大力开发能源，发展交通运输业；进一步放宽政策，促进农牧林业和民族手工业发展；对外开放，对内加强交流等，并按照西藏提出的要求，决定由部分中央部委和相关省市帮助建设迫切需要的中小型工程项目，为此后大规模的全国性援藏工作积累了经验。

自中央第三次西藏工作座谈会开始，中央更加注重根据西藏不同时期特点，在大量调研并征询地方各界意见后，由中央在西藏工作座谈会上对前期工作进行总结并提出下一阶段西藏工作的中心任务和奋斗目标，更加强调中央在西藏工作方面的指导作用和西藏地方的自主性，同时对西藏地方的贯彻执行能力提出更高要求。中央在该次西藏工作座谈会指出，“无论经济社会发展，还是改革开放，都要从国家的大局和西藏的实际出发，实事求是。这是做好西藏工作的一条基本原则。”[2]458这次座谈会作出了中央关心西藏、全国支援西藏的战略决策，并对援藏原则、范围以及方式方法都做了具体规定，号召“全国各地方和中央各部门都要大力支持西藏的建设，都要从党的工作全局和经济社会发展的全局，从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义，从人才、资金、技术、物资等多方面做好支援工作”[2]463，开启了全国支援西藏建设的新时期。西藏自我发展能力偏低是制约西藏经济社会健康发展的根源所在[3]。针对西藏自我发展的能力还比较弱的特点，中央治藏方式再一次发生变化，西藏工作不仅有中央的指导、国家的扶持、西藏地方的执行，而且有兄弟省市的对口支援和参与，更加有利于带动西藏经济增长、增强西藏发展后劲。

实践证明，自中央第三次西藏工作座谈会提出全国对口支援西藏的决策后，通过国家大力扶持、全国加大支援力度以及西藏各族人民的共同努力，西藏的改革开放和现代化建设取得了显著成就，西藏各族人民对祖国的向心力得到了增强。如果说中央第三次西藏工作座谈会提出全国对口支援西藏，是一次实践总动员，召开于新世纪之初的中央第四次西藏工作座谈会无疑是对过去实践成功经验的总结。中央第四次西藏工作座谈会提出做好西藏工作事关党和国家工作全局，强调“西藏的发展、稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和安全，也事关我们的国家形象和国际斗争。全党同志必须着眼于党和国家的工作全局，增强政治意识、忧患意识、大局意识、责任意识，深刻认识做好西藏工作的极端重要性”，明确指出“全国支持西藏，是中央的重要战略决策”[2]549—553，表明中央将西藏经济发展、社会稳定以及各方面事业进步放在了战略高度，中央治藏方式已日趋成熟，尤其是六条西藏工作基本经验的总结与凝练，体现了改革开放以来中央治藏工作逐渐从实践到理论升华的过程。此后，中央第五次西藏工作座谈会提出做好新形势下西藏工作的指导思想，指出，“必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，推进西藏跨越式发展”[4]2。在这次会议中，中央指导、地方执行和全国参与作为治理西藏方式已基本定型。

中央治藏方略以及治藏方式的最终形成，是在不断探索和实践的基础上完善并且完成的。前面五次中央西藏工作座谈会的召开，为不同时期西藏工作提出了指导思想，明确指出了下一阶段的中心任务和奋斗目标，为西藏地方的全面贯彻执行、兄弟省市加大支援力度确定了原则、指明了方向，也为党的治藏方略的最终形成奠定基础。中央第一次西藏工作座谈会“特别强调从西藏实际情况出发制定方针政策”。中央第二次西藏工作座谈会确定部分分批援藏项目。中央第三次西藏工作座谈会提出“保证中央大政方针在西藏的全面贯彻落实，首先要抓好党政建设”并号召深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义。中央第四次西藏工作座谈会明确提出做好西藏工作事关党和国家工作全局以及“必须加强党的领导”“全国支持西藏，是中央的重要战略决策”到中央第五次西藏工作座谈会提出“必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来”的变化，为中央第六次西藏工作座谈会上中央治藏方式的最终演进提供了实践经验。

习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上，将必须坚持中国共产党的领导和必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作[5]等 “六个必须”，表明改革开放40年来，中央通过六次西藏工作座谈会，不仅最终形成了党的治藏方略，而且实现了中央治藏方式的演进。

与此同时，中央治藏方式是通过历次中央西藏座谈会的召开以及形成的指导思想、目标任务和战略部署来集中体现的。这样的治藏方式，一方面是为了站在党和国家事业全局的角度更好地指导西藏工作，另一方面也有利于西藏自治区党委和政府更好地结合当地实际贯彻执行会议指导思想，有利于西藏各族人民积极发挥创造力，通过自力更生、艰苦奋斗，努力建设美好家园，同时全国性支援和建设更加体现西藏工作事关党和国家大局，更加有利于增强中华民族凝聚力，有利于维护国家统一、促进民族团结，有利于我国边疆稳定和安全。此外，这样的治藏方式也有利于提升西藏自我发展能力，实现西藏的长足发展，进而有利于西藏社会的长治久安。

中央通过六次西藏工作座谈会的召开和对西藏工作高瞻远瞩的战略安排部署，在不断探索和实践中，逐渐形成了现今的中央治藏、治边的方式，并通过在新疆等地推广[注]中央于2010年5月17日至19日召开了第一次新疆工作座谈会。会议全面总结新中国成立以来特别是改革开放以来新疆发展和稳定工作取得的成绩和经验，深刻分析新疆工作面临的形势和任务，进一步明确当前和今后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求，对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。第二次中央新疆工作座谈会于2014年5月召开。，逐渐升华为国家治理边疆的理论，即国家对边疆地区的治理，要始终坚持和加强党的全面领导，不仅要有中央的亲自指导、大力扶持和地方的全面贯彻执行，同时还要有全国的积极参与和建设，要充分发挥全国支援和地方自力更生两方面积极性。这较之过去历代中央王朝对边疆的羁縻统治、清朝驻藏大臣制度、国民政府设置蒙藏委员会驻藏办事处，更有利于中央对边疆的有效管理。同时，相较于西藏民主改革后至改革开放前把处理西藏相关事宜的权力集中到中央并就西藏工作规定严格的请示报告制度，这样的治藏方式在历史条件发生变化时，既体现了中央集中领导，也更有利于地方从当地实际情况出发开展工作，以更好地适应改革开放后时代发展和国际国内形势变化的需要，是推进西藏经济社会发展和长治久安的必然要求，也是新时代中央治理边疆能力现代化的体现。

三、中央治藏方式的演进是改革开放的必然

西藏工作事关党和国家大局，“两屏四地”战略定位说明了西藏的重要性和特殊性。为了更好地指导西藏工作，实现西藏的长治久安与繁荣发展，中央治藏方式必然发生演进，这是改革开放的必然结果。每次座谈会的指导思想也是基于不同阶段的西藏区情和国内外形势变化而确立的，是国家改革开放思想在西藏地方的具体体现。

中央第一次西藏工作座谈会提出了建设团结、富裕、文明的社会主义新西藏的战略奋斗目标。中央第二次西藏工作座谈会指导思想是“更深刻、更正确地认识西藏；进一步放宽政策，促进牧农林业和民族手工业的迅速发展；对内实行开放，对内加强交流；高度重视和切实做好统战、民族和宗教工作；认真培训民族干部，提高思想、工作水平”[2]359—368，主要从恢复、发展西藏经济角度，尤其是要促进农牧业和手工业生产的发展，以调动广大农牧民生产积极性，并要求对内对外实行开放。这是改革开放初期，以经济建设为中心，全国上下大力实行改革开放的氛围下，对西藏工作作出这样的指导意见，对促进西藏的改革开放和现代化建设起了重大作用。

在中国共产党治藏史上具有里程碑意义的中央第三次西藏工作座谈会，结合当时背景形成了新的指导方针，概括起来就是“坚持邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济的加快发展，确保社会的全面进步和长治久安，确保人民生活水平的不断提高”[2]458，同时指出，加快西藏经济社会发展，关键是把中央的大政方针同西藏具体实际结合起来。这是中央基于改革开放后10余年西藏经济发展已经取得一定成效，1992年党的十四大确定建立社会主义市场经济体制，西藏的经济体制也开始与全国衔接共同步入了社会主义市场经济的现实，以及对上世纪80年代末拉萨骚乱造成西藏社会严重不稳的现状分析，站在历史的高度对当时西藏工作指导思想作出的总概括，反映了我国改革开放进入新的阶段后加快西藏发展的迫切需求，有利于西藏社会稳定和各族人民的共同富裕、共同繁荣。

2001年召开的中央第四次西藏工作座谈会，以“促进西藏实现跨越式发展和长治久安”为主题，提出了新世纪加强西藏工作的指导思想，要求“确保西藏经济加快发展和社会全面进步，确保国家安全和西藏长治久安，确保各族人民生活水平不断提高”，在工作任务上要“促进西藏经济从加快发展到跨越式发展，促进西藏社会局势从基本稳定到长治久安”[2]550—551。进入新世纪后，我国已经进入全面建设小康社会阶段，在中央特殊关心、全国支援下，西藏经过自身的艰苦奋斗，已经在经济社会发展上取得显著成绩，但在全国仍属于欠发达地区，缺乏自我积累和自我发展能力，中央提出要促进西藏经济从加快发展到跨越式发展、促进西藏社会局势从基本稳定到长治久安。这是西藏和全国一道共同全面建设小康社会的必然要求。针对西藏自我发展能力的不足，中央在指导下一阶段西藏工作时还特意指出，西藏实现加快发展，要“坚持把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力”[2]553，要“加大改革开放力度，调整经济结构，壮大特色产业，实施科教兴教战略和可持续发展战略”，这是中央深入西藏“摸经把脉”，为解决西藏发展的“症结”找准的良方。

中央第五次西藏工作座谈会以确保西藏实现全面建设小康社会为奋斗目标，确定了做好新形势下西藏工作的指导思想，提出西藏要实现经济社会跨越式发展，努力建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新西藏[6]，揭示了西藏所处的历史方位，指出“西藏已经站在新的历史起点上，向着全面建设小康社会目标迈进”[4]9，并把“确保西藏生态环境良好”列入指导思想中，表明中央在指导西藏各族中更加注重西藏经济、政治、社会、文化、生态等五个方面建设的统一，这是我国社会主义现代化建设进入新的阶段后的必然要求。在这次工作座谈会中还科学揭示了西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，表明未来一段时间发展和稳定都是西藏要紧紧抓住的大事，二者关系相互影响，但主次矛盾决定了我们仍然要以经济建设为中心，对西藏发展“两屏四地”的战略定位，表明了中央对推进西藏发展的认识达到了新的高度，为中央在第六次西藏工作座谈会中治藏方略的最终形成提供了重要依据。

中央第六次西藏工作座谈会是党的十八大以来在我国进入全面建成小康社会的决胜阶段后召开的一次重要会议。这次会议确立了加快西藏全面建成小康社会步伐过程中的指导思想，“要以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，坚持‘四个全面’战略布局，坚持党的治藏方略，把维护祖国统一、加强民族团结作为工作的着眼点和着力点，坚定不移开展反分裂斗争，坚定不移促进经济社会发展，坚定不移保障和改善民生，坚定不移促进各民族交往交流交融，确保国家安全和长治久安，确保经济社会持续健康发展，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，确保生态环境良好”[5]。这次会议站在历史高度对国内外形势进行科学判断以及对现实进行理性思考后，提出了“治国必治边，治边先稳藏”的重要论述，立足西藏实际，深入阐释了西藏工作“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则，对西藏未来工作具有很强的针对性和指导性，表明了中央在西藏工作中始终坚持实事求是，既把握全局，又注重西藏实际。尤其是将治藏方略概括为“六个必须”，是继承和平解放以来我们党的西藏工作基本经验尤其是对前五次西藏工作座谈会的探索、实践的结果，表明了中央在西藏工作方面始终坚持继承与发展，坚持解放思想、实事求是，中央治藏方略是与时俱进的。

由此可见，中央召开历次西藏工作座谈会，根据国家总体发展要求、西藏不同时期的特点和面临的形势，尤其是经济发展的特点以及西藏的社会矛盾，对下一阶段西藏工作确立的指导思想、做出的重大战略部署，针对西藏的发展、稳定、民族团结、宗教信仰制定的方针，都反映了国家不同时期的改革开放内容，座谈会报告中形成的不同时期西藏工作指导思想是我国改革开放思想在地方的具体体现。

改革开放40年，西藏各项建设事业都取得了辉煌成就，这是西藏各族人民艰苦奋斗、自力更生的结果，更是与中央历次西藏工作座谈会确立的指导思想、目标任务、方针政策和战略部署分不开的，也是中央治藏方式演进后取得的成效。