防治大气污染的财税政策研究

周雪松

[摘 要]近年春冬季节，华北大范围的雾霾天气频繁出现，多地PM2.5的值居高不下，客观反映出我国严重的空气污染状况。我国要完善大气污染防治制定的顶层设计，形成一套科学完善的全国大气污染防治工作的行动指南。文章通过对我国大气污染防治的问题及实施状况进行研究，结合当前国外主要发达国家大气污染防治经验，破解“转型”期的中国出现的大气污染问题。因此，研究大气污染防治的财税政策问题对于解决我国当前出现的大气污染具有理论意义和现实意义。

[关键词]大气污染防治；理论分析；国际借鉴；财税政策建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.236

1 防治大气污染的财税政策理论

1.1 财税政策理论基础

第一，公共产品理论。理论上，清洁空气属于公共产品，人们在消费时没必要支付任何代价，也不可以阻碍其他的人去享受清洁的空气。正是由于清洁空气的非竞争性和非排他性，生产者过度消耗能源的行为会污染大气，才最终导致“公地悲剧”。第二，外部性理论。外部性，一般是市场参与者的活动对其他市场参与者行为产生了一种干扰，并且这种干扰又很难用生产的产品的价格进行反映。外部不经济是环境问题产生的根本原因之一，而“庇古税”能矫正外部性。第三，科斯定理。科斯著作《社会成本问题》详细阐释了如何依据产权再分配来达到外部性内部化，为处理大气污染提供了一种全新思路，即政府通过界定公共资源产权解决大气污染，比如建立可转让的污染许可权。

1.2 理论分析

第一，矫正性税收。庇古最早是以经济活动的外部性为基础延伸，发展出了庇谷税税收理论。矫正性税收是让排放大气污染物的企业花费一笔能弥补该行为产生的边际外部成本的费用，使大气污染的负外部性内在化。第二，矫正性补贴。矫正性补贴是政府对治理废弃物排放的生产行为进行补贴，通过让这个市场参与者获得一笔与每单位产出的边际外部收益相等的所得来实现正外部性的内在化。

2 财税政策防治大气污染的现状与问题

2.1 财税政策防治大气污染的现状

第一，财政支出现状。自从2007年以来，我国政府用于环境保护的财政支出金额从2007年的995.82亿元增加到2014年的3815.64亿元，2015年支出规模达到2007年的4.82倍，环保支出比重仅仅从2007年的2%增长到2015年的2.7%。第二，税收政策现状。我国2004年的消费税税收收入为1501.90亿元，2004—2008年这段时间增长较慢，2008年的消费税税收收入为2568.27亿元；之后增长较快，2015年的消費税税收入为10542.16亿元，大约增加了7倍。在2004年，我国当年的资源税税收收入为98.80亿元；之后稳步增长，到了2015年，我国的资源税税收收入为1380亿元，大约增加了15倍。

2.2 财税政策防治大气污染存在的问题

第一，财政支出政策问题。我国财政支出存在以下几个方面的问题：一是对于大气污染治理投资，我国环保收入来源范围狭窄，社会总体投资规模也比较小，主要来自财政拨款；二是对于政府转移支付，我国地方政府存在“财权”和“事权”的不匹配的现实问题，难以同时兼顾经济发展责任和环境保护的职能；三是对于绿色采购，政府采购规模小，整个采购过程流程不透明，私企也面临着隐形市场壁垒。第二，税收政策问题。我国消费税和资源税的课税范围不合理，一些有害性商品未包含在消费税的征税范围，大部分木材等非永久性资源也没有被纳入资源税的征税范围。并且，这两种税的税率也较低，制约了税收控制污染的作用。

3 防治大气污染的财税政策国际经验

3.1 美国

第一，制定防治大气污染相关法律。联邦政府以成文法的形式适时颁布了第一部解决空气污染问题的《空气防治法》。《清洁空气法》慢慢形成了一个科学的法律体系。第二，增加大气污染治理的财政投资。美国政府致力于研发治理大气污染的技术，对此投入了大量的资金。在2003 年，联邦政府提供16 亿美元致力于生产技术和生产设备的绿色升级和改造。第三，开征优化环境保护税。美国在1971年督促国会颁布硫排放物课税的法律，防治空气污染法象征着政府开始尽力通过合理的税收解决大气污染的问题。

3.2 英国

第一，颁布清洁空气法。在1956年，英国的《清洁空气法》被认为是治理大气污染的开山经典之作。在2017年的《气候变化法案》中，政府要求在2020年之前将二氧化碳排放量降低到26%～32%这个区间内。第二，完善治理大气污染的制度。针对当时严重的空气问题，政府当局实施了以下措施：一是在交通拥挤比较严重的地区实行交通管制；二是积极研发大气污染防治技术和发展绿色环保型产品；三是政府征收环保税、采取排污权交易制度治理大气污染。

4 防治大气污染的财税政策建议

4.1 优化财政支出政策建议

第一，大气污染治理投资。我国大气污染治理投资模式应以政府投资为主体，鼓励市场主体参与，如我国部分地区在污染治理上已经试用的PPP模式就非常有效。第二，财政转移支出。在对大气污染治理的过程中，中央政府应适当提高大气污染防治支出在财政转移支出的比重和增加地方政府防治大气污染研发技术的财政转移支持力度。第三，政府绿色采购。我国政府应该在市场上采购符合环境保护政策的商品，抓紧颁布具体的制度，尽快制定产品采购的绿化标准、环保投资的绩效反馈制度和监督机制。

4.2 优化税收收入政策建议

一是我国政府应该优化资源税和消费税的税率，提高污染性产品的税负，降低绿色产品的税负，加大重污染企业的税收负担；二是适当增加资源税和消费税的征收范围，消费税具体应该扩大到生产中的大型高耗能的生产设备、非可再生的塑料袋和包装物、私人飞机以及高档木材家具等，资源税更应该扩展到水体、土壤和森林资源等有限资源。

4.3 建立东北亚区域跨界污染合作机制

我国政府应重视改善国内投资环境，吸引高科技含量的外资进入环保行业，带动我国绿色产业发展，在污染源头区域解决跨界污染问题。另外，我国政府重新调整已经存在的东北亚环境合作会议等机制，完善区域跨界污染合作机制。

4.4 完善我国大气污染防治法规制度

第一，完善大气排污许可证制度。我国应合理制定大气排污许可证制度，确保许可证发放符合法律程序，进一步完善行之有效的大气污染排放权交易制度。第二，完善大气污染防治法律救济制度。我国应加强在大气污染防治纠纷中行政裁决的应用，建立公益诉讼制度和赔偿基金，确保受害人利益不受损害。

5 结 论

政府制定大气污染防治的财税政策，保护赖以生存的家园，不仅仅是给当下的人们谋福利，更是为了子孙继续生存、人类社会的可持续性健康发展。因此，防治大气污染值得每一个人重视。

参考文献：

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