乡村振兴战略下的乡村公共服务的发展

郑爱云

(辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁 大连 116029)

一、乡村振兴战略与乡村公共服务的内在联系

乡村振兴战略的五个方面——产业兴旺、生活富裕、治理有效、乡风文明、生态宜居都与乡村公共服务存在一定的联系：产业兴旺是农村经济发展的基础，农村经济是乡村公共服务发展的坚实保障，坚实的经济基础需要产业改革实现。生活富裕是让人民的生活不仅仅只是停留在满足基本的生活需要的层次上面，而是在这一基础上使农民的生活质量大大提高，只有这样农民才会关心乡村公共服务问题。乡村公共服务改革离不开乡村的有效治理。治理有效的乡村就是重视乡村民主制度建设的乡村，民主制度健全，农民参政渠道畅通，建立以农民需求为导向的乡村公共服务体系。乡风文明就是要建设文明乡村，重拾“乡愁”，加强乡村公共文化服务建设，对于乡村存在的优秀传统文化要重新继承和发扬，让乡村的风气焕然一新。生态宜居更加离不开公共服务的改革，公共服务有两个方面，一个方面是行政管理类服务，另一方面是社会公益类服务，在这里主要体现的是社会公益类服务所起到的作用，社会公益类的内容主要包括基础设施建设、农技推广服务、乡村水利、乡村公共文化、司法服务、公共环境等，这类公共服务是生态宜居的乡村必备的前提。

乡村公共服务的发展对推动乡村现代化具有关键作用，乡村现代化对实现城乡发展一体化具有决定性作用，所以乡村公共服务的发展直接影响到城乡发展一体化的进程，对乡村发展的作用不可小觑。

二、当前乡村公共服务存在的问题

(一)乡村公共服务的内卷化效应

内卷化(involution)，又被翻译为“过密化”，是近代中国政治学与社会学领域使用频率和影响范围较大的一个概念。2012年，北京大学博士后、研究员李春霞首次提出了“公共服务内卷化”，她运用公共服务内卷化的概念来研究政府向社会组织购买服务的背景下社会组织提供公共服务的状况，分析认为社会组织公共服务的供给出现了没有发展的增长与公共服务悬浮的现象。

乡村公共服务内卷化主要表现在以下几个方面：乡村公共服务建设的力度加大，投入的财政资金增加，但是农民的满意度并没有随之而升高；基础设施建设增多，但利用率低下，并且存在年久失修的现象；重视教育，加大教育投入，但是教育服务仍然落后于城市；扶农惠农政策不断出台，但是落实差，收效低。

(二)乡村公共服务供给呈现“碎片化”

1.公共产品供给结构失衡导致效率低下

自税费改革之后，项目制成为中国乡村公共服务供给的主要方式。项目制最大的缺陷是造成了乡村公共产品供需的不均衡。乡村公共服务供给碎片化其根本的原因是政府碎片化。政府被设立一块块独立的小个体，各司其职，但是却又在不同程度上存在重叠，导致政府各个部门存在职责模糊不清的问题。由于对各自部门利益的考虑，部门之间面临共同的问题是往往各自为政，缺乏沟通协作，团结合作意识弱化，办事效率低下。

2.乡村之间供给差异大

乡镇与乡镇之间的差距较大，比如处于东部沿海地区乡镇的经济实力比中西部乡镇经济实力大；经济发展水平不同的省份，其乡镇的经济水平也不相同；每个省份对其乡镇用于公共服务的财政也不尽相同。有的乡镇财政压力较小，就会在项目申请竞争中处于优势地位，公共服务水平自然也会高于其他乡镇。

(三)乡村公共产品供给主体单一

1.乡镇政府一直是乡村公共服务的主要的供给主体

这一方面是因为政府一直垄断着公共产品的生产和销售，市场的作用在乡村的作用微乎其微；另一方面是因为乡村经济发展落后，虽然改革开放之后乡村经济有所发展，但还远远没有达到为自己提供公共服务产品的能力。

2.村级组织丧失提供公共产品供给服务的经济职能

现在存在的一些村级组织，比如村民委员会，已经成为了一种村民自治组织，不再是过去的集体经济的“集体”。自从税制改革之后，这种形式的村级组织承担的是一种政治职能，只有在进行村委会选举时，集体的作用才显现出来。农村集体经济的弱化，不可能为农村的公共产品供给提供经济上的帮助。比如现在的农村社会保障，农村社会保障是乡村重要的公共产品之一，属于一种准公共产品，也是保障民生的重要体现。在20世纪90年代，集体筹资模式对于农民的社会保障发挥着关键的作用，后来税费改革之后，集体筹资也就随之消失，用于农民社会保障的资金也就没有了，像这一类的公共产品村级组织就不能提供了。

3.乡镇企业对乡村公共服务产品供给力不从心

乡镇企业由于自己的技术、资金等因素的限制，难以在激烈的市场竞争中扎稳脚跟，并且承担的责任过多，维持经营已是不易，没有多余的能力为乡村提供公共产品。

因此，乡村公共产品的供给主体一直以来都是以乡镇政府为主，并且主要依靠项目支撑，而且往往偏离农民群众的意愿。

三、乡村振兴战略指导下的发展乡村公共服务的措施

(一)改善乡村公共服务存在的内卷化问题

1.让农民“发声”并发挥其主体性

乡村公共服务现代化建设的过程虽然是政府主导的过程，但也是一个农民参与的过程。乡村振兴战略中重要的一点就是“治理有效”的乡村，治理有效的乡村必然是重视民主的乡村，民主参与是关键。为此要完善乡村民主制度建设，加强农民权利意识，增强参政能力；同时调节传统的“自上而下”由政府主导的公共产品供给模式，以农民的真正需求为导向，推进乡村公共产品的供给侧结构改革，构建以农民需求为导向的乡村公共产品供给体制。

2.明确乡镇政府的财权事权并提高其服务能力

乡镇政府作为一种基层政府，实践性很强，需要管理的事项相对较多，而供其使用的财政相对较少，这就形成了一种财权与事权不对称的情况。首先，上级政府应该加大对乡镇政府的财政支持，目前我国中央财政完全有能力做到。对乡镇政府的资金投入直接决定了乡村公共产品的有效供给。其次，应该扩大乡镇政府的财政来源，使乡镇政府的财政来源多样化，有必要设置与乡级事权相适应的地方税种，减少乡镇政府财政对上级政府的依赖，保障其必要的自主性。最后，地方与中央共享的税种应该适当的提高地方所享有的比例，保障地方政府由财政资源能够下拨给乡镇。

乡镇政府公共服务能力偏低，归根结底还是因为没有充足的用于公共服务建设的资金，事权大于其财权，改变这种状况就要从根本上给予乡镇政府一定的财权。

3.完善后续的检查和维护机制

(1)建立完善的农村公共产品评价机制。乡村公共产品到底在多大程度上服务于民，是否真的“为民所用”“为民所需”，归根到底还是取决于民，这就需要制定一套以农民群众的满意为根本标准的评价体系，以此做为衡量乡村公共产品的社会价值。

(2)调整以往以经济为中心的考核绩效模式。以往以经济为中心的考核绩效模式，容易使乡镇政府忽视农民的真正需求，单纯为了完成上一级政府所分配的指标，以完成任务为目的。应该建立适当的评估奖惩机制，监督乡镇政府及其工作人员是否真的为乡村公共产品的效益负责任。

(3)建立健全公共产品的维护机制。乡村公共产品供给在前期和中期考虑效率问题，后期要考虑维护问题。要设立专门的维护管理部门和维护人员，确保公共产品的可持续利用，长期造福一方。

(二)乡村公共服务向“整体性”转变

乡村公共服务呈现出的“碎片化”问题，根本是由于政府的碎片化引起的。要解决这一问题，从根本上要建立整体性治理视角下乡村公共服务供给机制的多层次互动协调系统。这包括中央政府作为宏观层面的制度协调机制、地方政府作为中观层面的资源整合机制和基层组织作为微观层面的主体信任机制。

(三)实现乡村公共服务供给主体多元化

乡村公共服务要想实现现代化，公共服务的供给实现高效化，就要依靠多元的供给主体，构建多中心供给体制。

构建多中心供给体制是实现乡村公共服务发展的有效举措。即实行中央政府、地方政府、基层政府多中心的治理模式；实行政府、乡村组织、非政府组织和市场多元的供给主体；扩大资金来源，形成多中心的资金安排。

四、结论

乡村振兴战略与乡村公共服务的内在联系表明了提高乡村公共服务的质量的迫切性，乡村振兴能够在一定程度上为乡村公共服务质量的提高提供方向，而乡村公共服务质量的提高又能够真正的为实现乡村振兴带来可见的实效。目前乡村公共服务存在“内卷化”、“碎片化”和公共产品供给主体单一的问题。要对公共服务的产品实施供给侧结构性改革，调节公共产品的供需结构失衡问题；提高乡镇政府的财政能力，加强其自主服务能力和自主性，为完善后续服务工作提供资金支持；重视农民主体地位，让乡村公共服务真正服务于民，最终达到改善乡村公共服务存在的“内卷化”问题。要优化政府内部机构，加强合作和互动，形成良性的竞争关系，使其由“碎片化”转向“整体性”；重视乡村在现代化中的角色和地位，将城市和乡村放到平等均衡发展的地位，向城乡“一体化”方向转变，最终使乡村公共服务实现向“整体性”的转变；建立多中心的供给体制，实现乡村公共服务供给主体的多元化。

乡村振兴并不是一项简单的工程，也不会在短期时间内收效，这是一个漫长的过程。首先，乡村振兴战略作为一个顶层设计，只是从宏观上定方向，具体的操作实施要靠基层政府根据自己当地的实际情况有效开展，国家在宏观上定方向的同时也要重视对基层帮助和引导。其次，这一战略分“三步走”，要将乡村公共服务建设纳入到每一步的计划当中，避免职能部门的重叠，避免出现公共服务出现“无人管和或多人管”的问题，职能部分之间要加强合作。最后，每一个新政策的出台必然会遇到问题和矛盾，实施乡村振兴战略要处理好城市与乡村、局部和整体的关系。发展乡村公共服务并不是对城市不管不顾，也不是先从比较容易改革的地区搞试点而不管比较困难的地区，而是平等公正的分配资源，让结果达到“均衡”，实现城乡公共服务一体化。