政府非税收入纳入国库直接管理的可行性探讨

柳美芝

近年来，由于政府非税收入、财政专户管理不规范、相关配套法律法规不健全，个别部门、相关单位利用非税收入专户赚取自身利益，致使非税收入使用效率不高，管理不透明，甚至成为贪污腐败的温床。为规范政府收支行为、健全公共财政职能，国务院、财政部，相继出台了《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》、《财政专户管理办法》等文件。2014年国务院下发的《国务院关于深化预算管理制度改革决定》中提出“加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系”，2016年财政部发布了《政府非税收入管理办法》，使政府非税收入管理正式跨入有章可循的时代。本文以ZB市为例，通过对辖区人民银行国库（以下简称国库）直接办理非税收入入库（以下称为直缴入库）与其他非税收入征缴情况对比，展示国库对非税收入直接管理的优势，分析国库直接管理非税收入可行性，并提出政策建议。

一、ZB市地方非税收入总体情况

政府非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，包括行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入等共十二类。

2017年ZB市全部非税收入实现214.39亿元，共发生98个收入项目，其中111.12亿元77个收入项目纳入国库预算收入，占全部非税收入的52%。

在体制转轨和财政分权的过程中，非税收入规模逐步放大，ZB市2015年完成地方公共预算收入317.93亿元，非税收入93.95亿元，占比为29.6%；2016年完成地方公共预算收入345.38亿元，非税收入106.88亿元，占比为30.9%;2017年完成地方公共预算收入361.58亿元，非税收入111.12亿元，占比为31%。可见辖区非税收入在财政收入中的份额逐年增加，非税收入规模逐步扩张。

二、政府非税收入直缴入库的具体操作流程

（一）征缴。目前ZB市残疾人就业保障金收入和工会经费收入，由地税部门代征，依托财税库银横向联网系统，全部实现了无纸化征收。纳税人缴税信息即时通过国库信息管理系统直接传送至国库，资金则通过中国现代化支付系统划转国库；其他非税收入由财政部门或代收银行手工填制缴款书，资金则由代理银行当日最迟次日将收缴资金通过中国现代化支付系统或同城票据交换系统划转国库。

（二）入库。无论通过财税库银横向联网系统还是通过同城票据交换系统提交收入信息，均可实现当天最迟次日入库。

（三）支付。实行严格规范的“收支两条线”管理制度，预算支出方式采用集中支付方式。由财政部门根据年初预算支出计划按期授权支付用款部门或单位。

（四）对账。由地税部门代征的非税收入由代征机关按月与国库对账，手工办理的非税收入则由财政部门按月与国库对账，发现不符的，在发现的当月及时更正。

三、非税收入直缴入库管理的效果

（一）缩短资金入库在途时间，提高资金的使用效率。目前人民银行国库参与大额支付系统、小额批量支付系统和同城票据交换系统等资金清算系统，资金进出通道畅通，支付结算速度加快，非税收入收缴入库环节减少，一般所缴资金当天最迟次日就可实现入库，资金支出通过集中支付，避免了大量资金滞留预算单位、代理银行等情况，缩短了资金在途时间提高了资金使用效率。

（二）提高财力集中度，发挥公共财政职能。以前年度ZB市保工资、保运转所需的资金，财政很大程度上是靠借款调度，财政库存量较少，年底预算安排往往不能到位结转。国库直接办理非税资金入库，从一定程度上缓解了财政资金调度紧张的状况，在一定程度上使政府收支行为进一步规范，公共财政职能得以健全。

（三）提高财政资金收支活动透明度，改善经济环境秩序。非税收入资金直缴入库时，按政府收支分类科目明细核算，进行收支两条线管理，从根本上保证了非税收入资金专款专用，真正实现财政资金收支公开、透明。

四、政府非税收入管理方面存在的问题

（一）征收体制尚未理顺，存在监督管理盲区。由于财政部门只管理非税收入专户资金，征收管理与同级财政部门脱节，对具体征收环节不能涉及，如交通部门的相当一部分收费是集中上缴到市财政专户，财政部门对各种非税收入是否及时缴库、是否足额缴库均难以了解掌握，产生实际工作中的管理盲区。

（二）资金分散管理，收支不透明。由于部门、单位间利益牵扯，当前非税收入规范管理仍未全部到位。部分财政资金收入、支出管理仍实行专户管理，未全部纳入预算。特别是上缴财政专户的非税收入仍然是谁使用、谁管理，财政部门对专户管理资金的审批流于形式，“收支两条线”未真正落实。导致非税收入资金集中度不高、公共财政职能未得到完全体现。

五、非税收入直接纳入国库管理的可行性及政策建议

通过国库直接管理及财政专户管理非税收入情况对比，我们不难看出国库直接管理非税收入有诸多优势与科学性，而且通过近几年国库对辖区部分非税收入直接管理的实践，央行经理国库职能得到了有效拓展，库款调度更加灵活，国库资金总量和使用效率显著提高，可以得出结论：将非税收入纳入国库直接管理有利无弊。

为此，笔者就如何加强非税收入管理，提出以下建议：

（一）非税收入统一纳入财政预算，探索切实有效的管理模式。非税收入规范管理的最大瓶颈就是未纳入预算管理。非税收入资金在预算外专户管理，加大了资金支出的随意性，成为贪污腐败的温床。因此，将非税收入纳入预算体系内进行管理，收入统一缴入国库单一账户，支出按预算执行，是保障专款专用、实现收支两条线的前提。

（二）严格征收管理，加大惩罚力度。采取多种专门预算管理、实施收支两条线的管理等方式，严格依法征收，使非税收入的设立、征收、票据、资金和监督管理等整个过程均处于法律法规的监控之下，防止非税收入流失，遏制违法违纪行为的发生。在征收和使用过程中一经发现违规违纪行为，则采取重罚方式，触犯法律的，直接绳之以法。提高违规成本，才能令行禁止。

（三）加强政策研究与配合，全面发挥非税收入纳入国库直接管理的效应。非税收入纳入国库管理为财政政策和货币政策的协调配合提供了新的途径和手段，为此，要进一步加强研究实践，以财政部和人民银行联合发布的《中央国库现金管理暂行办法》（财库〔2006〕37号）为指导，加强国库现金管理，合理引导非税收入的流向和流量，切实提高财政资金的使用效益和社会效益，推动经济实现又好又快发展。

参考文献：

[1]朱德春.“政府非税收入管理存在的问题及对策”，《中国西部科技》，2006年第19期第68页.

[2]郭平，何蓉.“对政府非税收入宏观负担的思考”，《湖南财经高等专科学校学报》，2002年10月第5期第80页.

[3]吴云.“基层政府非税收入规范化管理与制度创新研究”，《财政税务》，2013年8月（下）第77页.