强监管背景下地方政府融资平台公司转型思考

严慧敏

（义乌市交通投资建设集团有限公司，浙江 义乌 322000）

近年来，随着国家进一步收紧管理地方政府债务，监管力度持续加强，地方政府融资平台公司将面临着更为艰难的市场环境，依靠传统模式生存的空间越来越小，转型已迫在眉睫。因此，在强监管政策背景下，如何加快融资平台公司转型对于调结构、稳增长、防风险意义重大，必须加以重视和研究。

一、地方政府融资平台公司转型政策背景

地方政府融资平台公司这一具有中国特色的地方投融资模式伴随着分税制改革而来，在中国城镇化建设过程中起到了不可替代的作用。2008年金融危机后融资平台在全国范围内加速组建，呈现扩张之势，进一步加剧了地方政府性债务的风险。为此，2014年10月国务院印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，要求修明渠、堵暗道，剥离融资平台的政府性融资职能，但新增地方债规模难以满足资金缺口，导致融资平台承担政府性融资功能依然普遍存在。

2017年以来，国家进一步加大金融风险、债务风险防范力度，相继出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等一系列文件，要求地方政府对违规担保进行清理，加强融资平台公司的融资管理，加快融资平台的市场化转型。显然，政策倒逼之下的地方政府融资平台公司何去何从已成为地方政府最为关切的问题，需要转型已成政府等各利益相关方的共识。

二、地方政府融资平台公司转型面临的难点

（一）战略目标不明确

地方政府融资平台公司主要承当政府基础设施投融资建设任务职能，这一定程度上限制和弱化了其对发展战略真正进行规划的意识和能力。虽然平台公司期待市场化运作，也会定期制发展规划，但对企业未来的图景并没有清晰的描绘，对战略目标实现路径的可行性也缺乏认真研究。

（二）产业布局被动

地方政府融资平台公司大都被动承担政府基础设施项目投资建设任务。在这些基础设施建设当中，平台公司只是承担项目业主的职责，没有真正形成建设和运营的资质和实力，在这些产业领域大多也是浅尝辄止，缺乏转型储备足够的资源。

（三）企业盈利能力弱

地方政府融资平台公司大多缺乏独立性的经营能力，经营性业务主要是承担政府项目形成的附带业务，比如店面物业、停车场、地下管廊等城市公共资源出租等。由于经营性业务占比较低，企业盈利能力弱，往往不能覆盖融资及运营成本，企业长期亏损状态。

（四）管理行政化色彩浓厚

地方政府融资平台公司对地方政府进行基础设施建设至关重要，基本上是在行政指令下运作，薪酬体系缺乏有效激励，不用面向市场的特点进一步强化了企业管理运行带有明显的行政化色彩。

三、推进地方政府融资平台公司转型有关建议

地方政府融资平台公司如何进行转型因企而异，具体施策，但总的来说，转型的核心是打破政府对平台的隐性背书，关键是实现三个转变，即：企业经营由政府输血经营向形成自我造血功能转变，管理运行由行政化向市场化转变，业务由纯平台化是实体化转变。

（一）明确企业功能，加快职能定位转型

地方政府融资平台公司做好转型，首先要清晰自身的企业使命，确保不发生方向性失误。平台公司和所有企业一样，都是以创造价值为依归，但作为特殊的企业，又与一般企业不同。它存在的意义不应是在资本逐利的驱使下与民争利，而是承接政府职能，做好政府资源配置、产业引领和战略实施的重要抓手，通过高效配置资源创造价值，并实现资本收益。概括来讲，“服务地方建设，引领地方经济”这是平台公司天生的使命，以前是今后依然还是。因此平台公司亟需围绕原有职能定位，建立市场化结算体系，并在地方产业投资、经营城市、国有资产盘活运营等方面，丰富职能定位。

（二）加大政策支持力度，助力平台公司转型

地方政府融资平台公司承担了地方重大基础设施投融资及建设任务，对地方公共服务有效供给、基础设施建设起着至关重要。平台公司如果缺少来自地方政府的支持，自身既没有转型动力，也增加了转型风险。因此，政府不能将平台公司简单看作负债公司，要高度重视平台公司做大做强，维护平台公司的现金流。否则，其融资功能在新的监管背景下将无法发挥，可能引发债务风险。具体可以从以下几个方面着手：首先，厘清负债来源，妥善处理存量债务。对于经营性项目所负债务，应依靠经营性收入来保障偿还，对于公益性项目所负债务，应当在政府的支持下妥善处理，助推融资平台轻装上阵。其次，政府要通过资金、经营性资产注入，改善资产结构，增强其造血功能，使平台公司获得更多市场化融资渠道的资格。最后，通过兼并重组等方式整合归并同类业务，转型为基础设施、公用事业、城市运营、商业运营等领域市场化运作的国有企业，使经营性与非经营资产有效整合，发挥国有资产最优融资效用，服务地方经济发展。

（三）以平台实体化为目标，主动谋求业务转型

地方政府融资平台公司司要实现成功转型，离不开政府政策支持，更需要树立主动谋求转型的决心，关键是通过培育具有市场竞争力的业务和盈利增长点形成自我造血功能。因此，平台公司要在承接好公益性项目投资建设的同时，大力发展经营性业务，通过资本纽带快速开展产业进退打造产业生态，推动业务多元化、平台实体化，平衡资金现金流和营收指标，提升资金平衡能力。平台公司只有具有一定的盈利能力，方能适应市场竞争，也才能摆脱成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。例如，平台公司完全可以发挥在当地施工、建设技术相对先进、融资渠道较为通畅、具有项目运营经验（如高速公路、城市供电和供水）等独特优势，以社会资本方积极参与PPP项目、旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设、产业园区建设运营成等业务。另外还可以通过设立产业引导基金或并购基金，发展其它产业，或参股实体企业或金融机构，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。

（四）结合国企改革，推进组织管理转型

推进地方政府融资平台公司转型，也需要结合国有企业改革，从法人治理、组织架构、集团管控等方面进行适应性调整，由任务导向转变为经营导向。进一步完善法人治理结构，解决好政府职能延伸和企业自主经营两者之间的关系，逐步实现企业化经营。同时要通过优化组织架构设计，提升日常管理、资本运作、投融资等方面的能力。