做好转移性支出的思考和建议

王海萍 徐 杰

（1.内蒙古牙克石农村商业银行，内蒙古 牙克石 022150；2.内蒙古自治区农村信用社联合社呼伦贝尔审计中心，内蒙古 呼伦贝尔 021000）

财政支出分为购买性支出和转移性支出，转移性支出是指政府依法将财政资金无偿、单方面的转移给受益对象，这种支出体现了政府的非市场性再分配活动，显示了政府在公平收入分配方面的作用。

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府在矫正市场分配不公，弥补市场失灵和缺陷时，通过转移性支出增加了受益对象的货币收入，在个人和企业间进行收入再分配，从而使转移性支出成为政府实施社会公平政策的重要手段。做好转移性支出是实现国家发展战略，全面建成小康社会，解决社会突出问题，维护社会和谐稳定的有效途径。特别是涉农资金和扶贫资金支出，是实现精准扶贫，打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略，让贫苦人口和贫困地区同全国一道进入小康社会的必要条件。

虽然我国仍处于或长期处于发展中国家，但是随着国家的发展和国力的增强，我们正向着社会主义现代化强国迈进，转移性支出的规模和比重会逐年提高。与此同时，我们也应该清楚地看到在转移性支出的整个流程中，特别是涉农资金和扶贫资金领域暴露出许多问题，如何构建转移性支出的渠道，保证国家政策的实施，即使符合条件的个人和企业都较容易的成为受益对象，又能够确保资金安全、高效的支付给受益对象，这也成了我们需要探讨的课题。

一、转移性支出存在的问题

（一）政策缺少透明度

政府对政策的宣传力度不够，宣传效果不好，没有掌握更好的宣传方式，缺少有效的政策信息传送渠道，使得政策宣传不及时，传递不到位，披露不充分，缺少透明度。一些公职人员不合理使用国家赋予的权利，形成了一套特有的办事规则，利用“内幕信息”买卖人情、发财致富，使得政策不能落地，甚至成为“僵尸”政策。

人民群众不善于捕捉政策信息，对于涉及自身利益的政策，不能及时掌握，容易错过申请时间。对政策中的申报主体、申报部门、申请条件、申请程序、发放标准等信息不了解，也不清楚申请审批进度和资金流向等信息，使转移性支出蒙上了一层神秘的面纱。政策信息不透明，转移性支出也不能较好的接受社会监督。

（二）申请审批程序不规范

被审核对象通常具有收入不透明，产权不清晰的特点，在审核审批的过程中，不易取得被审核对象资产、负债等信息，无法对被审核对象做出准确的评估，给审核审批工作带来了难度。我国信用体系建设起步较晚，数据来源比较单一，中国人民银行组织商业银行建成的企业和个人征信系统，数据库的使用者主要还是金融机构，对失信人员的惩戒力度有限。大多数政府部门都建立了自己的数据库，还有一些政府部门建立了黑名单和白名单制度，但是政府的大数据共享平台没有建立，不同政府部门之间的数据不共享，不能为审核审批提供数据支撑。

制度不健全、不完善、执行不到位，不能对申请审批程序进行规范，“四风”问题仍然严重，把关只是形式，审批只是走过场，少数人就能够决定受益对象，为了证明受益对象的合情合理，建立健全档案。申请审批程序缺少内部控制岗位，或是各岗位人员不能认真履行岗位职责，使得内部缺少有效性控制，权责不够明确，没有厘清责任，出现问题互相推诿，对问题的责任追究缺少力度。

（三）违规违纪问题突出

虽然十八大以来，我国经济建设取得了重大成就，国内生产总值从五十四万亿元增长到八十万亿元，稳居世界第二，但是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。发展的不平衡不充分，使得人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面仍然面临不少难题。人民群众生活在社会的底层，社会不良风气影响着人民群众的办事方式和办事方法，遇到问题找门路，托关系的思想长期存在，这也为滋生腐败提供了土壤。

政府公职人员主体责任缺失，工作作风不实，在全国范围内出现了大量的违规违纪行为，滞留资金、截留克扣、挤占挪用、强制收费、违规分配、虚报冒领、优亲厚友等问题严重，特别是涉农资金和扶贫资金领域出现了大量的“假贫困户”“关系户”“人情户”，那些真正需要帮助的人不能成为受益对象，严重影响了国家政策的实施，人民群众对政府产生了猜忌，也影响了政府的形象。

（四）银行卡存在的问题

政府部门和银行缺少统一的组织领导，缺少沟通协调，转移性支出类别和项目较多，部分银行一个项目为受益对象开立一张银行卡，致使受益对象名下拥有数张银行卡。这些银行卡是否全为受益对象掌控、是否存在冒名开立的银行卡，不得而知，同时也不方便受益对象清晰的了解项目资金情况。

批量开卡后，由于缺少有效的信息传送渠道，受益对象不知道银行为自己开办了银行卡，银行联系不上受益对象，不能将银行卡及时发给受益对象。大量的银行卡滞留在银行，暂由银行工作人员保管，或是将银行卡统一交由政府代办人员代为发卡，批量开卡时设置统一简单密码，未做权限控制，内部控制薄弱的银行，不能确保银行卡不被他人使用，银行卡里的资金也存在被盗取的风险。

受益对象存量的银行卡较多，不法人员通过租借、买卖、冒用等非法手段，掌控受益对象的银行卡。不法人员是否还在利用不被受益对象掌控的银行卡过度资金，冒领、盗取本属于受益对象的资金，不易被察觉，也不易被发现。

（五）银行和客户的继承人存在遗产纠纷

中国已经步入老龄化社会，老年人口在总人口中的比例逐年提高，国家出台了一系列相关政策，例如：养老补贴、高龄津贴，重大疾病医疗补助。受城镇化和流动人口的影响，为县、乡、村服务的银行，服务对象中老年人和患重大疾病的人数较多，挂失改密业务较为常见，一旦客户遭遇疾病等意外去世后，继承者之间很有可能因财产继承发生争执，对簿公堂，甚至使银行卷入其中，向监管机构投诉，或是把银行一起做为被告，使得银行不敢采用简易程序，把客户遗留的资金还给继承人。银行规避风险，按照法律程序办理，缕清继承人的范围和顺位较为困难。遗留在银行的资金额度较小，解决纠纷的程序却比较繁琐，继承人在不同的城市，聚集起来共同出示法律文书的难度较大，成本较高，甚至超过了遗留资金的额度。

二、做好转移性支出的建议

（一）提高政策的透明度

近几年来，中国移动互联网技术的发展突飞猛进，最大原因就是智能手机的普及，庞大的人口基数和智能手机企业的崛起，让中国成为智能手机的第一大国，2018年中国智能手机用户数量将达到13亿，近乎人手一部。智能手机正在改变人们使用网络的习惯，移动互联网已经成为人们最常用的网络，人们已经习惯了使用APP客户端上网的方式。

政府进行政策宣传，要选择效果较好的宣传方式，也可以利用移动互联网技术开发一款APP，建立一个新的政策信息传送渠道，提高政策的透明度，使政策被相关利益者及时掌握，避免错过申报时间，全流程的展现APP用户的申请审批进度和资金流向信息，使转移性支出的信息更多的以电子数据的形式保存下来，接受社会监督的同时也为国家审计提供了更多的电子数据。

（二）规范申请审批程序

加快信用体系建设，加大对失信人员的惩戒力度，扩宽数据来源渠道，建立统一的大数据共享平台，为审核审批提供数据支撑。健全、完善制度，厘清岗位责任，加大问责力度，建立有效的内部控制，在确保资金安全、便捷、高效运行的情况下，简化申请审批程序和资金审批拨付环节，提高工作效率。

（三）加强审计监督，强化社会监督

出现大量的违规违纪问题，不能把直接责任推给人民群众，问题的根源在于政府公职人员“四风”问题严重，要促使政府公职人员改变工作作风，纠正不良风气，为人民群众真办事，办实事，就要加强审计监督和强化社会监督。

（四）加大反腐力度，打击黑恶势力

黑恶势力把持基层政权，操纵和破坏基层换届选举，垄断农村资源、侵吞集体资产，利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方。把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，深挖黑恶势力“保护伞”。只有排除了他们的影响，才能更好的发扬民主，把转移性支出工作做真做实。

（五）确保数据准确传输

政府和银行要加强合作，在整个业务流程中，确保拨付的资金在银行的账户体系内流动，不以现金等方式在银行的账户体系外进行业务活动，政府和银行要加强不同信息系统之间的联系，在数据传输的过程中，减少人工操作，做好技术防范，确保数据准确，不被修改。政府和银行也要根据各自的职责，对拨付资金的总额和明细进行核对。

（六）整合银行业务，建立安全的资金流向渠道

银行代理拨付财政资金时，通过信息系统能够确保资金流向受益对象的银行卡中，银行面临的主要风险体现在银行卡的实际掌控者，银行在承接代理业务时，应独立自主的建立规范、安全的资金流向渠道，采取有效措施，确保银行卡在整个业务流程和生命周期中，不被他人掌控，使财政资金拨付给真正的受益对象。

银行的卡产品都有着种类繁多、功能相近的特征，不管是哪种银行卡，都能满足客户的用卡需求，银行代理拨付财政资金时，要确定一种卡产品做为拨付财政资金的工具，并确保卡产品的唯一性，对于其它的卡产品，禁止用于财政资金的拨付。用于拨付财政资金的银行卡，要限制卡的数量，禁止一人多卡，并将拨付财政资金的银行卡设为I类账户。

银行应当承担更多的社会责任，主动加强与通讯运营商的合作，利用手机号码实名制和银行信息系统中的电子数据，校对客户信息，在为客户开立银行卡时，免费发送短信通知，防止冒名开立，也避免了银行卡开立后，长时间滞留在银行和政府代办人员手中。银行应当免费为用于拨付财政资金的银行卡提供短信通知服务，借助电子银行或与支付机构合作，为客户提供银行卡资金变动信息。

建立完善的制度，有效的内部控制措施，使领卡的业务流程更加规范，批量开卡后到领卡的过程中，也要通过技术手段对银行卡做权限控制，第一次办理业务时需要客户本人进行账户激活，确保客户掌控自己的银行卡。

银行应当通过多种渠道，采取有效措施，使客户能够较容易的掌握自己在银行的开户情况，帮助客户核实和确认存量账户，引导客户撤销或归并账户，或者采取降低账户类别等措施，使客户运用账户分类机制，合理存放资金，保护资金安全。增加电子银行的功能，主要是网上银行、电话银行、手机银行，为客户提供存量账户的查询功能，对于不使用的账户，可以在电子银行上做销户处理，封锁资金流向渠道，不使他人掌控客户的账户。

（七）利用审计信息系统，开展内部审计

加强内部审计的作用，强化内部审计的主体地位，利用银行的审计信息系统，建立审计模型，开展电子数据审计，对不同操作系统的原始数据进行分析，确立联系电话，身份证件号码，账户等信息的对应关系，对于异常的存量账户和资金流向疑点数据，要进行审计取证，确保受益对象的账户和资金安全。通过审计信息系统检验以账户为主体的电子银行业务的安全性，防止不法分子利用电子银行渠道，盗取客户资金。

（八）引导客户制定财富传承规划

近年来，我国保险行业发展较快，保险产品种类多，保障范围覆盖广，不管是城市还是农村，保险产品都普遍被人们接受。人们的保险意识在增强，但是银行很少有体现保险意识的金融产品，银行可以引导客户制定财富传承规划，也可以在开户申请书中为特殊人群增加特殊条款，明确双方的权利和义务，在某一事件发生时，银行可以采用简易程序，把客户遗留的资金还给继承人，避免银行卷入遗产纠纷，使客户遗留的资金长期滞留在银行。