城市群视角：北京城市的新担当

文魁

在全力落实有序疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的国家战略中，一方面要集中研究提升优化首都功能的路径，另一方面也不可忽略对北京城市经济功能的关注。科学认识和准确把握城市的经济功能，决定着有序疏解和协同发展的实现路径和目标成效。特别是发现北京城市在京津冀城市群的区域功能定位，更可以找到北京城市经济功能在新形势下的历史新担当。

一、北京城市功能的区域定位

谈到北京的城市功能，必须有一个全面、系统、辩证的认识和把握。作为一座承载着首都功能的城市，首先是首都功能，其次还有保障城市运转的城市综合功能和城市发展的经济功能（统称为非首都功能）。一座城市只有具备优质的城市综合功能才有可能作为定都的备选，以支撑首都功能；只有优质的城市经济发展，才能为城市综合功能提供财力保证和物质基础。而一旦被定为国家首都，首都功能无疑就是这座城市第一位的核心功能。这时，城市的综合功能是首都功能的基础，与首都功能不可分割。首都功能与非首都功能是辩证统一的，没有优质的基础性的城市综合功能，首都功能就不可能更好的发挥；而一旦非首都功能过于臃肿、过于庞杂，超出城市承载力，必然影响到首都功能，就面临着迁都的危险。北京的“大城市病”，就在于叠加了过多的非首都功能，使得资源环境难以承载，衰减了城市综合功能，从而也影响到了首都功能。面对这些问题，北京只能是瘦身健体。首都功能的主体不可能疏解，疏解了就意味着迁都；能疏解的只有非首都功能。而非首都功能也不能全部疏解，保障城市运转和公共服务、以及国家政务的保障功能只能加强不能削弱。同时，疏解也并不意味着解除，只是稀释、宽松。我认为，需要疏解的非首都功能最主要的就是城市的经济功能。

中央对北京的功能定位是：全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这显然是面对全国的国家首都功能。北京必须始终把优化提升这个核心功能放在第一位。要实现首都这一核心功能，还必须明确北京的城市功能。

北京城市发展一直纠结于是不是经济中心。一座城市不可能不发展经济，不可能没有经济功能。但中央对北京的功能定位从来就没有提过经济中心。首都经济概念的提出，历史性地摆脱了这个纠结，使北京经济得以巨大的发展，支持了城市的综合功能、保证了首都功能。但由于没有注意城市承载力对经济规模的约束，虽然在理论上讲首都经济是适合首都特点的经济，但在城市发展的实际进程中，却滋生出大量的不适于在京城发展的非首都功能。一些低端的耗能耗水有污染的产业、小商品批发市场、遍布城市的占道经营等大量出现，虽然得到了一些经济效益，却使得“城市病”日益严重，直到影响了首都功能的发挥。现在看来，北京还是没有真正把握好首都经济的内涵，特别是没有把握好首都功能对城市经济功能的要求和制约。在北京城市功能系统中，出现了一个怪圈：城市规模应该受制于资源环境构成的城市承载力。而北京一旦附加了首都功能，就使这座城市的城市综合功能迅速提升优化，形成高于其他非首都城市的独特优势；这个优势随之对周边产生了资源的虹吸效应，在政策放开的市场经济环境下，虹吸效应使城市的经济功能不断膨胀；膨胀了的城市经济功能，不但严重超出了城市资源环境的承载力，反过来也严重影响了首都功能。这种恶性循环，经济功能是要害。那么应该如何认识和把握北京城市的经济功能呢？

北京城市的经济功能虽然没有也不可能与政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心一样并列为北京城市发展战略定位的首都功能，但我们仍然可以从京津冀协同发展的国家战略中，发现北京城市经济功能的区域定位。《京津冀协同发展规划纲要》在谈到京津冀区域整体定位时，明确指出：打造现代化新型首都圈，建设以首都为核心的世界级城市群。也就是说，北京是京津冀世界级城市群的核心城市。而这个城市群的核心城市，其主要功能恰恰就是北京城市的经济功能。京津冀协同发展的战略，给了首都经济更大的发展空间。北京虽然不是全国的经济中心，但其城市的经济功能，不仅作用于北京，而且也作用于京津冀整个区域，北京是京津冀区域的经济中心。作为城市群的群主，在把首都经济的优势扩展为首都圈的经济优势中，有着不可推卸的历史性新担当。

北京作為城市群核心城市的区域功能定位，为北京破解难题、走出功能怪圈，提出了解决问题的锁钥，也为有序疏解和协同发展找到了实现路径。北京要当好群主，就必须对城市群有一个科学认知，对城市群中核心城市的地位和功能有一个自觉把握，这样才能主动作为，勇于担当。

二、城市群中的核心城市

中央城市工作会议明确指出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。我们必须对城市群这一主体形态高度关注，进而对与城市群紧密联系的城市功能有一个准确的认识和把握。

什么是城市群？城市群是一个客观形态，是城市化进程中的必然产物。虽然学界有着不同的称谓，如城市带、城市圈、都市群或都市圈等，但一般都是指由若干相对独立的城市组合而成的城市集合体。城市群依托一定的自然环境和交通条件，有着共同的生存发展的基础；城市群中的城市虽然性质、类型和等级规模各有不同，但彼此之间的经济联系不断加强，形成城市间的产业分工与合作；虽然各个城市独立运转，但交通与社会生活、城市规划和基础设施建设相互影响、相互适应。城市群之所以能形成群，其本质在于城市间的紧密联系和协同互动；而联系和协同的形成，又取决于城市群中必然有一个或两个特大城市甚至是超大城市发挥的核心作用。

城市群的凝聚力和竞争力取决于核心城市的作用。核心城市规模大、实力强，不但有着强大的要素聚集力，而且对周边城市有着较强辐射力和带动力。核心城市的辐射带动功能可以促进城市群内的城市取长补短、功能互补、分工合作、优化组合。核心城市不但可以在城市群更大的空间统筹资源配置，而且可以促进“群内”各个城市的自身发展。

城市群是工业化、城市化进程中生产力发展、生产要素逐步优化组合的必然产物，是区域空间形态的高级现象，其形成既有不以人的主观意志为转移的客观规律，也离不开人们依据城市发展规律的科学设计和自觉作为。城市群单纯靠无为而治是难以形成的，主动把握可以少走弯路。endprint

从京津冀城市群来看，有着很好的发展潜力。但也存在着潜力释放的阻碍。北京在京津冀城市群中的地位和优势是明显和确定的，也是不可替代的。但從现实的情况看，北京作为核心城市还不够格。作为地区中心城市，北京对优势资源的虹吸效应大于对周边的辐射效应；对周边中小城市带动的能力弱，城市之间各自独立发展，经济联系不紧密；与周边城市在产业结构与产品结构上关联度不高，与周边产业空间布局也不够协调。而作为城市群的核心城市，理应承担起主持合作、主导协同、统筹布局、协调关系的重任。传统的单体城市能不能聚合成一个城市共同体，关键在于地区的中心城市，发挥核心作用，成为真正的核心城市。北京在这方面，承担着重大的历史责任。北京应该立足于城市群的核心城市，着眼于首都经济圈，从城市群的全局在更大的空间谋划经济发展和经济布局，发挥北京的特有优势，在城市群基础设施的对接、公共服务的均衡、产业链的关联、生态环境的共治等方面发挥更主动的作用，以促进城市群的规模效应、集聚效应和协同效应。

三、有序疏解与协同发展的关键

明确了北京城市的经济功能，找到了城市经济功能在京津冀城市群中区域功能中的定位，就可以进一步认清城市经济功能在有序疏解和协同发展中的地位和作用，也可以进一步把握有序疏解与协同发展的辩证关系。

疏解与协同，无论从行为主体、作用对象和工作方向的表象上看，都有不同。一个是北京的事儿，一个是京津冀三地的事儿；一个是非首都功能，一个是经济发展；一个是收缩，一个是扩展。但我们只要深入分析，就会发现其内在的高度一致性。疏解也好、提升也好、协同也好，其首要任务，都是解决北京的“大城市病”。疏解，不但要有北京的“舍得”，还必须有域外的承接的意愿，相关部门的配合。因此，疏解本身，就是一次协同，没有疏解的合力，疏解单靠北京难以完成。同时，协同发展的第一个战役就是疏解的协同，协同发展首先就是协同疏解。正如《京津冀协同发展规划纲要》指出的，有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重，对于推动京津冀发展具有重要先导作用。实现有序疏解与协同发展的辩证统一，其关键在于把握好北京城市经济功能的功能重组。

首先，是城市经济功能的内部重组。也就是要对首都经济再认识，重新定义首都经济，明确其确实与首都功能密切相关的基本内涵和主要形式；弄清对首都功能起正向保证和促进作用的经济功能究竟有哪些？哪些必须疏解，哪些必须保留提升，如何进行空间再布局？

其次，是城市经济功能的向外拓展。也就是要深入研究首都经济圈的实现路径。首都经济圈与京津冀城市群有着相同的内涵。北京是京津冀协同发展的核心，如何形成北京城市对周边的辐射作用和带动作用的新机制是北京面临的新课题。

四、疏解：北京未来的常态

北京城市经济功能的内部重组和外向拓展的提出，使我们有必要对疏解进行再认识，因为从疏解的功效看，体现的正是这两项功能的合成。

疏解，无疑首先是针对北京“大城市病”的。那么“病”治好了，是不是疏解也就退出历史舞台了呢？我认为不会是这样的，北京疏解没有完成时。我们只要算一笔账就可以认清这一点。城市发展是动态的，特别是在中国城市化快速发展的形势下，大城市，特别是像北京这样的超大城市，其要素集聚的趋势和城市的吸引力是不可阻挡的，疏解任务完成后，各种优质资源要素还会不断向中心城市集中。所以，要保持城市的适度规模和良好的生态，就必须有进有出，进出平衡。因此，疏解，还会持续下去，疏解会成为北京城市的一种常态。到那时，疏解也会超越治病之策，升华为北京城市对周边辐射、带动的新功能。

这一预见的提出似乎有些过早，但我们现在必须这样提出问题和认识问题。疏解，目前面临的最大问题和挑战，就是非首都功能转得出、稳得住、能发展。而这些难题的破解，也就意味着北京作为京津冀城市群核心城市辐射、带动功能机制的形成；意味着北京城市经济功能内部重组、外向拓展的完成。只有把眼光放长远，才能变被动疏解为主动疏解，在疏解中，探索北京城市经济功能与首都功能的高度契合、与京津冀协同发展高度一致的制度创新和机制创新。

只有这样认识问题，我们才能在疏解对象和疏解方式上，超越“舍得”，把首都经济的优势扩展为首都经济圈的优势；把北京城市对优质资源的吸引力变为京津冀城市群的吸引力。这样，北京才无愧于京津冀世界级城市群核心城市的地位，才能在京津冀协同发展的国家战略中作出更大的贡献。endprint