突发公共事件应急管理体系的构建

郭永芳

从世界范围讲，无论是发达国家还是发展中国家，突发事件时有发生。参考国内外文献，目前对突发事件应急处置方面的研究多为应急救援，对于应急管理方面的研究甚少。本文通过分析现代应急管理阶段及机制，界定了突发事件应急管理概念，并初步构建了公共场所突发事件的应急管理机制，对完善突发公共事件应急管理体系提供参考。

一、突发公共事件

突发公共事件是指突然发生，并急剧爆发，造成人员伤亡、财产损失以及环境破坏，甚至危害社会，危及公共安全的紧急事件。

突发公共事件具有三个特征：一是不确定性：事件的发生时间、地点及形式等无法预测；二是紧急性：事故一旦发生，若不及时采取紧急救助，损失会进一步扩大；三是威胁性：突发公共事件的发生具有公共危害性，危及社会公共安全。

通常，突发公共事件主要分为四类：第一，自然灾害。由于自然原因导致的事件，包括地震灾害、水旱灾害、气象灾害等；第二，事故灾难。包括企业的各类安全事故、交通事故、环境污染和生态破坏等事故；第三，公共卫生事件。指严重影响公众健康和生命安全的事件，包括传染病情、食品安全、职业健康危害等；第四，社会安全事件。指由人的主观意愿产生的危及社会公共安全的事件，包括恐袭、经济安全事件等。在分类的基础上，通常将突發事件分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），根据事故等级的不同，预警级别及颜色也相应有所区别，分别为红、橙、黄、蓝。而且需要注意的是，在突发公共事件预警期间，预警级别需要不断调整，以便采取相应措施。

二、应急管理机制

（一）应急管理的定义

目前，国内外关于应急管理尚没有统一的定义，主流说法有以下几种：

1.学者William认为：应急管理是规避风险，管控风险，使之控制在可接受的范围内；

2.董传仪认为：应急管理是指突发事件发生后，根据危机调查的结果，采取应急措施，将损失降到最低，达到解除危机的目的；

3.计雷等认为：应急管理是在面对突发事件时，为将损失降到最低，优化决策，通过详细分析事件发生的原因、过程，并充分考虑后果的严重程度，合理调配资源，作出及时有效的预警措施；

4.吴江认为： 应急管理是指组织或个体通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的突发事件，处理已经发生的突发事件，以将损失降到最低。

综合以上观点，本文认为突发事件应急管理是指对于可能发生或已经发生的突发事件，为减少发生的可能性或将事故影响降到最低，从而优化决策，涵盖突发事件事前、事中、事后全过程的有组织、有计划的管理。

（二） 现代应急管理阶段

传统的突发事件应急管理具有一定的局限性，因为其重点在于事后的应急处置，较为被动。而现在应急管理机制则主张综合管理，管理阶段分为预防、准备、响应、恢复四个阶段。

预防是在突发事件发生之前，为降低发生几率而采取的预防性措施；准备阶段是在突发事件发生之前，为有效开展应急行动而采取的措施，包括制定应急预案、组织应急演练、建立预警级别，为应急响应做好充分准备；响应阶段包括接警、启动应急预案、开展现场急救等；恢复阶段是在事件发生后立即采取的善后工作。

根据应急管理阶段，本文制定了公共场所突发事件应急管理机制（图1）。

三、 突发事件应急体系构建

从现代应急管理的观点来看，公共场所突发事件的应急管理不应只注重事后的应急处置，而应贯穿于事前、事中、事后全过程，并对应各个过程构建应急管理体系。

（一） 应急预防

公共安全管理的核心是“将事故扼杀在摇篮中”，事前做好应急预防，避免突发事件发生时束手无策，目的在于将损失降到最小。应急预防机制作为事前应急管理，包括监控和预警两大模块。

监控机制（图2），是指借助完善的监控系统对致灾因素及监测对象和监测主体之间的运行方式进行实时监控，及时发现隐患。根据监控机制的三个设计原则：目的性优先、及时快速、多渠道监控原则。监控机制的要素包括：监测结果的预测、监测点的设置、监测时间的控制、监测方法的选择以及信息报送方式。

预警机制是根据监控机制所反馈的信息，对突发事件的危险因素进行分析评估，及时采取抑制措施，判断是否需要发布预警报告。

（二） 应急处置

应急处置机制是应对突发事件的关键环节。作为事中应急管理过程，应急处置应遵循以人为本、资源优化、分级响应、预案优先等原则。

首先，突发事件发生后，根据预警等级立即启动应急预案，形成应急指挥中心，采取有效处置措施，并做好警戒工作，维持现场秩序，尽可能将损失降到最低。

其次，应急处置过程中应充分考虑综合协调，即各职能部门对于人员、物资的调配，与相关行业部门的协调沟通，尤其是对家属的安抚，要认真及时，确保处置工作有序开展。

除此之外，信息的及时传输也非常重要。现代社会网络发达，突发事件发生后，政府部门如果不能及时迅速发声，正确引导，安抚家属情绪，平息舆论压力，将会使事态进一步扩大。

（三）应急评估

应急评估机制属于事后应急管理，是应急管理过程中不可或缺的环节。突发事件发生后，会造成人员伤亡、设备损坏，受灾人员的心理创伤同样不可忽视，因此，事后的恢复与评估非常重要。

应急评估是指对突发事件事前的预防机制、事中的处置机制进行综合评估，如寻找监控系统漏洞、应急预案实施过程中遇到的问题等，通过评估总结，调整完善预防机制和处置机制，以便更好地应对突发事件。

四、 结语

本文运用现代应急管理相关理论，通过研究应急管理机制，初步构建了涵盖突发事件应急管理事前、事中及事后的全过程应急管理机制，完善了突发事件应急管理体系。在接下来的研究中，可将此体系应用于高校、医院、商场等公共场所，通过数据追踪调查，判断该体系的成熟度，逐步进行调整完善，以形成一套可适用于各类公共场所应对突发事件的应急管理体系。

参考文献

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（责任编辑：申舒文）endprint