浅谈农村土地流转

剧彩云

土地问题是农民最大的民生问题，涉及到农民最核心的利益。土地流转实际是土地使用权流转，指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权（也即使用权）转让给其他农户或其他经济组织的行为。 农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，提高农业劳动生产率。另一方面赋予农民更多的财产权利，增加农民的财产性收入，依法保障农民享有平等的财产权利，缩小城乡收入差距。

1 我国农村土地流转的基本现状、存在的问题

我国的土地流转经历了复杂曲折的过程，改革开放以来，大致可以分为从禁止到解禁到规范化三个阶段。明令禁止阶段是，1982年《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。解禁阶段是，1988年对宪法进行修改，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。规范化阶段是，2003年《农村土地承包法》实施，规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，标志着中国土地承包经营流转制度正式确立。我国土地流转规模已经从2007 年的 6400 万亩增加到2016年的4.71亿亩，流转面积占比已达到了35.1%。

但是土地流转中还存在许多问题。一是一些地方政府为了政绩，定指标、下任务，以至变相强迫命令，损害农民利益，恶化干群关系。二是工商资本下乡与农民争地现象突出。有些工商企业打着农业产业化旗号，下乡圈地逐利，以取得将来土地增值，同时套取国家对农业有诸多优惠和补偿的政策。 三是流转后农地“非粮化”“非农化”现象严重，造成耕地流失、危及国家粮食安全。四是土地流转程序不标准。完善的土地流转机制尚未建立，土地流转中不标准现象仍相当普遍。

2 规范管理土地流转

土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中，既要贯彻落实党中央确定的方针政策，加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

2.1 稳定和完善农村土地承包关系。对照相关法律法规和政策，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。依法应确权的土地都要纳入确权范围并确权到户。确权确地的，要全部发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书"四到户";确权确利的，要签订确利合同并将土地确权证书发放到户;确权确股的，要将土地确权证书发放到户。

2.2 农村土地流转不得改变土地的性質和用途。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。要妥善权衡好利弊，严格遵守农地农用原则，严禁从事非农建设，严禁破坏耕作层，有效防止破坏耕地等侵害农民长远利益的行为发生。

2.3 必须保障农村土地流转收益。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等作出明确约定。确权确地到户后流转的，流转收益归承包农户所有;确权确利和确权确股流转给村集体，由村集体统一经营或流转给其他经营主体的，土地收益要单独建账、单独核算、专户储存，并严格履行民主程序，合理分配土地收益，确保及时、足额兑现到农户。

2.4 健全完善农村土地流转程序。农村土地流转，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。土地流转受让方以转包、出租方式取得的土地进行再流转的，应当经原承包方书面同意，并办理流转备案手续。企业或个人等经营者与村集体签订非家庭承包或流转合同的，未经集体经济组织同意，不得私自进行流转;如需进行流转，土地经营者应当向集体经济组织提出书面申请。集体经济组织流转确权确利和确权确股土地的，须经集体经济组织成员大会或成员代表大会民主讨论决定并进行公示。流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，经民主决策后报乡（镇）人民政府批准。

2.5 严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

2.6 全面推行农村土地流转合同管理制度。除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都必须依法签订书面合同。流转合同的签订要在乡（镇）农村合作经济经营管理机构和村集体经济组织的监督下，由流转双方在村集体经济组织集中完成，特殊情况下可在其他地点完成，但要做到合同的签订、备案在同一地点一次完成。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份;发包方和乡（镇）农村合作经济经营管理机构各备案一份。