“绿盾”在行动

张夺

不久前，安徽、重庆、云南等3省所辖的8市（州、区）政府和林业部门的主要负责人被生态环境部约谈，因为他们辖区内的价自然保护区存在严重的违规开发建设问题，甚至在被环保督察“点名”后，仍然违规审批、虚报情况、敷衍整改。

因自然保护区的生态保护问题，一次性约谈11名正厅级官员，过去并不多见。生态环境部此举也被认为是发力自然保护区管理。

这场“超高规格”的约谈缘起于一场代号为“绿盾”的行动。今年3月以来，生态环境部等7部门共同开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动，对全国31个省（州、区）的469个国家级自然保护区和847AI省级自然保护区进行体检，集中巡查、清理各级保护区内的旧账新题。

自然保护区的核心区需“闭门谢客”

西藏日喀则市定日县，位于喜马拉雅山脉中段北麓珠峰脚下，是去珠峰的必经之路。每年4月到10月，在海拔5200米的珠峰登山大本营都会形成一个季节性的商业中心，来自珠峰脚下的农牧民在这里搭起帐篷，为来自世界各地的游客和登山者提供住宿、热水、餐食等服务。

一间帐篷旅馆的老板告诉记者说：“住宿价格每人每晚30元至50元，是农牧民每年一笔不小的收入。”

事实上，这样的收入并不合法。巡查发现，这些帐篷旅馆的搭建地位于珠穆朗玛峰国家级自然保护区的核心区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区内禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、挖沙等活动;保护区的核心区、缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动。

“在保护区的核心区内开设旅馆属于违法行为，珠峰保护区应加快完善保护区管理机制，推进保护区规范化管理。”在日前召开的“绿盾2018”巡查座谈会上，巡查人員对西藏自然保护区管理提出要求，随后生态环境部官方微信也对该问题进行通报。

一直以来，经济发展和环境保护从未停止过博弈，但在最新一轮的较量之中，后者越来越占据上风。

今年4月，青海省果洛藏族自治州久治县的支柱产业年保玉则国家公园关门谢客了，总投资1216万元的景区木栈道和帐篷营地被全部拆除。

保护区内小水电隐患重重

“绿盾”巡查组离开甘肃小陇山国家级自然保护区的第三天一大早，就接到了陇南市两当县副县长汪小波的电话：“引起河道断流的云屏水电站拦水坝已经完全拆除了，下游恢复了正常水流。”

始建于1976年的两当县云屏水电站最初由村集体出资建造，装机容量仅400千瓦，目的是为当地居民提供照明用电。2006年小陇山国家级自然保护区成立，云屏水电站被整体划入了保护区的实验区。巡查人员发现，随着农村电网改造工程的推进，目前云屏水电站已经不再是保护附近居民用电的必要存在，但是这个小水电一直保持着运行。

“引水式水电站非常容易导致下游河道的断流。”巡查组的专家告诉记者，由于没有未执行生态流量保障措施，云屏水电站坝后近3公里河道干涸断流，严重影响了河道水生生物的栖息，同时也影响植被，造成生态系统的碎片化。

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三章第二十八条，禁止在保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动;第三章第三十二条，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。原环境保护部、国家发改委等10部委于2015年联合下发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》明确，对在核心区缓冲区违法开展的水（风）电开发，要立即予以关停或关闭。

在青海省三江源国家级自然保护区缓冲区内，拉贡水电站、尕多水电站一前一后建立在长江源上游通天河上，装机容量分别是8000kW和500kW，均为环境敏感区域内的引水式小水电站项目。

2017年12月8日，根据相关法律法规和国家绿盾行动方案的要求，青海省相关州县政府以及省级部门应制定予以拉贡水电站、尕多水电站关停的整改方案。然而，“绿盾2018”在对该问题“回头看”时发现，这两个水电站的发电机组仍轰隆作响，从未停止运行。

9月11日，针对拉贡水电站、尕多水电站“罚而不停、以罚代改”的情况，生态环境部官方微信作出通报。巡查人员向记者表示，“下一步我们会持续监管，确保整改落实到位。”

“自然保护区存在这么多问题，我们认为最主要的还是一些地方政府和有关部门认识不深入、重视程度不够。”生态环境部环境影响评价司司长崔书红指出，有的地方政府及其工作人员守法意识淡薄，为侵占自然保护区的开发活动开“绿灯”，甚至在整改过程中，有的工作人员还弄虚作假，敷衍整改。

保护区边界调整亟待规范

在“绿盾2018”中，巡查组在安徽发现，宣城市泾县经济开发区长期违规侵占保护区双坑片区核心区土地近300公顷，保护区管理局不但不履行监管职责，甚至变更保护区范围和功能区划，为非法侵占行为站台，私自调整保护区边界，用山地换湿地，表面看似面积没有变化，但国家一级保护动物扬子鳄真真切切只能生活在水里。

“安徽扬子鳄国家级自然保护区的边界是上个世纪80年代划定的，整个县城都在保护区里面。”安徽宣城的领导在约谈会的整改表态环节还在以边界不合理为由，为侵占自然保护区核心区的行为辩护。

在巡查过程中，记者发现，“申请调整保护区的边界”几乎是每个地方政府都向巡查组提过的建议，甚至在一些地区，“保护区边界划定不合理”成为违法违规行为的挡箭牌。

在我国，根据区域内部生态价值，自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区，对人类活动有严格限制。除实验区可进行参观考察、旅游等活动，核心区和缓冲区通过物理的隔离，构成了-一个“无人区”，以确保原始生态不受干扰。

据了解，我国的第一个保护区鼎湖山自然保护区建立于1956年，但自然保护区条例颁布于1994年。尽管60多年来，我国的保护区、保护地建设体系逐渐完善，但由于专业水平限制、政策的导向性等问题，保护区边界划定不尽科学合理，部分保护区甚至在核心区内还存在大量原始居民，管理方式粗犷。

“绿盾”巡查组专家举例说，一些省级水生动物保护区，没有充分了解受保护动物的生活习性，将县城区域的水库、电站、主要道路，甚至整个村、整个镇甚至整个县都划入了保护区的情况并不少见。

当初，保护区划分面积大，可以获得更多的经费支持和人员编制，但随着社会发展，保护区可以获得的红利逐渐淡化，区域发展的矛盾开始凸显出来。当巡查人员问起自然保护区遇到最大的困难是什么的时候，多个保护区管理机构都把“保护区内的原始居民数量庞大”列在了困难清单的首位。

违法成本过低，生态破坏屡禁难止

记者留意到，甘肃、青海、西藏三地关于“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作开展情況的汇报中，均提到了保护区内存在数量庞大的原始居民，为保护区的依法管理造成困难，据统计，甘肃省自然保护区内常住人口达60万人，青海省自然保护区也尚有30余万人世居其中。

“当前最突出的问题是，严格保护的法律规定与民生改善、区域发展的矛盾日益积累，民生改善特别是脱贫攻坚项目因核心区、缓冲区严格管控受到影响。”某保护区管理局负责人曾抱怨，由于无法避让保护区，国家和省级规划确定的交通、水利、能源等重要基础设施建设难以落地实施。

巡查组建议地方，自然保护区实验区内学校、公路等涉及民生的项目，不要搞一律停止的“_刀切”。

日前，生态环境部在例行发布会上透露，我国将在2020年年底前全面完成生态保护红线的划定工作，初步估计全国生态保护红线面积比例将达到或超过国土面积25%左右。

为何我国的自然保护区会出现这么多问题？

“法律制度不健全、处罚偏轻、违法成本低是保护区问题高发的原因。”崔书红指出，我国的《自然保护区条例》制定于1994年，受当时自然条件、经济发展水平等影响，对违法违规行为的处罚偏轻，最低罚款100元，最高罚款仅1万元，“违法成本太低，不能对违法违规行为形成有效震慑。”

接下来，生态环境部将督促地方政府和有关部门层层压实责任，对“绿盾”专项行动发现的问题“拉条挂账”，形成清单，查明原因，整改销账。要依法依纪追究有关单位和人员的责任，并责成造成生态破坏的相关责任主体开展生态修复。

“我们还将以建立国家公园为主体的自然保护地体系重大改革为契机，根据不同的价值定位、保护目标和管理模式等，对包括自然保护区在内的各类自然保护地开展归并、整合。”崔书红说。