珠三角大气环境管理机制建设

文/张永波

张永波：广东省环境科学研究院副院长

珠江三角洲地区（以下简称珠三角）从20世纪90年代中后期开始系统研究大气污染治理问题。由于关注早、预防早、行动早，目前已初步形成一套有效的区域大气污染防治机制，推动区域空气质量持续改善，2015年和2016年率先实现区域空气质量整体达标，创建了国家重点城市群空气质量达标改善的成功模式。

一、重统筹、强支撑不断完善区域协调机制

珠三角大气污染防治依靠的是区域整体统筹部署和科学决策。一是建立顶层协调机制。2008年在全国建立首个分管副省长召集（后为省长）、各地市和省直相关部门等27个单位参加的珠三角大气污染防治联席会议制度，率先实施区域联防联控。目前，由省长挂帅，省委省政府专题会议研究和部署，已成为珠三角大气污染防治工作的常态。各城市也建立了市领导牵头的联席会议等相应议事协调机制。二是提升科学决策支撑能力。在观测分析方面，2005年粤港在珠三角率先建成国内首个区域空气质量监测网，开展六要素常规业务监测；2012年珠三角率先全面实施空气质量新标准，并建成国际领先的大气超级监测站；2015年率先构建了区域大气复合污染成分监测网，广州、深圳还建设了空气质量垂直观测平台，区域监测网络全国领先。决策咨询方面，珠三角率先建立了我国首个大气质量科学研究中心，为区域大气污染防治提供科研和技术支持；成立广东省环境咨询专家委员会，组织大气污染防治专家专题研讨，进一步强化科学决策。三是完善法规政策支撑体系。珠三角率先实施我国首个由省人大常委会审议通过的区域性环保规划——《珠江三角洲环境保护规划》，提出“红线调控”的空间管控战略，控制了中科炼化等高污染项目在珠三角的布局建设。主体功能区规划发布实施后，广东省制定主体功能区配套环境政策，并在国内率先实施差别化环境准入政策，进一步加强了产业布局引导。新环保法实施后，广东省在国内首个配套制定省级地方性环保法规——《广东省环境保护条例》，增加按日连续计罚的环境违法行为种类，进一步完善了环保法规制度。

二、重联动、促融合不断强化城市联动机制

粤港澳三地及省内城市间的合作也在不断深化。一是持续深化粤港澳合作。早在1999年，粤港两地就联合开展全国第一个区域空气质量研究项目“粤港珠江三角洲空气质量研究”；2002年粤港政府发表联合声明，2003年双方通过了我国第一个跨境大气质量管理计划——粤港《珠江三角洲地区空气质素管理计划（2002-2010年）》，取得显著成效。2014年9月《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》签署，“粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络”（23个站点）正式开始公开发布实施监测与评价结果，区域大气污染防控正式推进到三边合作。二是区域实施一致行动。2010年《珠江三角洲环境保护一体化规划》实施，以大气复合污染防控为重点全面推进区域联防联控。2010年6月珠三角9市统一对轻型汽油车提前执行国Ⅳ排放标准；2015年12月珠三角在全国率先实施全区域黄标车跨地市闯限行区联合电子执法；2016年1月珠三角9市统一提前执行机动车国V排放标准，一系列一致行动有力地推动了区域污染减排。三是城市圈融合不断加强。广佛肇、深莞惠、珠中江等城市圈把环保合作作为重要议程，不断推进大气污染防控合作。深莞惠三市通过签署《深莞惠大气污染防治区域合作协议》，共同制定方案，连续多年联合开展高排放车辆整治、挥发性有机化合物（VOCs）源头治理等专项行动。当前，城市圈合作纷纷扩容，深莞惠与珠三角外围的汕尾、河源共同建立了深莞惠经济圈（3+2）大气污染联防联控会议机制；广佛肇与珠三角外围的清远、云浮、韶关建立了广佛肇清云韶经济圈环保专责小组，跨城市大气污染防治合作进一步强化。

三、重协同、勇创新不断深化部门协作机制

珠三角地区的跨部门合作顺畅高效。一是联合制定政策方案推进重点领域治理。2010年2月，环保、发改、经信、公安、财政、质监6部门联合印发国内首个区域性大气污染防治的行动计划——《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》，率先开展跨领域、多部门协同的大气环境系统治理。在具体工作中，广东省环保与公安部门联合印发《关于进一步加强黄标车闯限行区电子警察执法工作的通知》，共同推进黄标车及老旧车淘汰；广东省环保与财政部门共同印发《关于进一步做好黄标车提前淘汰补贴工作的通知》，扩大黄标车补贴范围；广东省环保、发改、经信、质监4部门共同制定《广东省锅炉污染整治实施方案（2016-2018年）》，全面强化锅炉治理和监管；广东省环保部门和省委维稳办共同研究制订关于预防和化解建设项目“邻避”问题指导意见，各部门的通力合作有效推进了大气污染综合防治。二是联合监管执法强化问题查处。2015年初，广东省环保厅会同公、检、法等部门建立了环保与公安联合执法机制、环保与公检法部门联席会议、信息共享机制和环境恢复性司法机制，推动环保行政执法与刑事司法的高效衔接；佛山、顺德、广州、肇庆、江门等城市还成立“环保警察”、“环保巡回法庭”，进一步加强行政司法合作，加大环境污染违法犯罪行为打击力度。仅2016年，全省共立案1.8万宗，其中移送行政拘留案件284宗，移送涉嫌环境污染犯罪案件383宗，新环保法得到有力落实。省环保和公安部门还在机动车监管方面开展全区域跨地市闯限行区联合电子执法，超额完成国家下达的黄标车淘汰任务。三是联合会商分析强化污染应对。环保、气象部门牵头，统计、经信、交通等部门参与，联合开展空气质量会商，形成日、周、月、季度会商机制，加强空气质量预报预警、污染天气过程科学分析和空气质量变化趋势研判，及时提醒、督促有关地市加强污染天气应急应对。地方各级部门更是以夏秋季臭氧污染和秋冬季颗粒物污染为重点，组织会商分析，开展环保、住建、城管等多部门联合专项督查和污染应急应对。2016年秋冬季，佛山市环保、住建、交通、国土等多部门联合开展专项督查和应急督查，查处问题污染源6342个，责令停工停产1739个，完成整改4918个；惠州市环保局与各县（区）政府及市直有关部门联合建立气象不利条件空气质量保障工作联动机制，2016年开展3次污染天气应急，出动2300多人次，有力减缓了污染过程。

四、重长效、抓落实不断夯实责任机制

珠三角建立了相对完善的任务分解落实机制。一是狠抓任务落实。广东省委、省政府领导高度重视大气污染防治工作落实，多次采取现场办公、约谈地方政府负责人等方式，督促环境空气质量有恶化趋势、淘汰黄标车等重点工作进度滞后的地市深化大气污染防治工作。在落实中央环保督查整改方面，省环保厅、省纪委、省公安厅等部门联合组成8个案件督办组，滚动督导各地案件办理和问题整改情况。肇庆市创新开展空气质量改善第三方评估，对各县（区）和各部门的大气污染防治年度任务落实情况和空气质量改善成效进行梳理评估，督促落实，推动改进。二是强化责任追究和激励。落实“党政同责、一岗双责”，省市、市县及部门层层签订大气污染防治责任书，建立责任清单，压实各地各部门责任。佛山、肇庆等城市更是建立专项奖励或环保责任制考核保证金制度（如肇庆市各县区每季度缴纳200万元保证金），依据空气环境质量改善及各项污染防治工作落实情况等考核结果，实施奖优罚劣，有力激励了地方强化大气污染防治。

五、重引导、聚共识积极构建社会共治机制

珠三角的大气污染防治也依靠社会各界参与。一是重视发挥行业协会作用。珠三角环保标准及技术规范的研究制定重视听取行业协会等社会组织意见，并依靠协会加快各项污染防治工作的推进。广东省《集装箱制造业挥发性有机物排放标准》的制定实施就得到了中国集装箱行业协会及有关企业的大力支持，不仅在广东省内得到有效落实，更推动了中国集装箱行业协会绿色环保行动宣言暨VOCs治理自律公约的签署，也推动了全国集装箱制造行业的绿色化发展。二是加强社会监督和企业自律。广东省环保厅连续聘任了5届环保社会监督员，加强环保社会监督。2007年佛山市南海区实施环境保护信用管理，该机制对推动企业自律发挥着重要作用。广东省每年对国家重点监控企业开展环保信用评级，向社会公布，并每季度公布环境违法企业“黑名单”，给企业套上“紧箍咒”，促使企业自觉落实污染防治措施。三是引导推进公众参与。广东省环保厅出台了《关于进一步培育引导环保社会组织健康有序发展的意见》，在广东省环保宣教中心设立社会合作与联络部，积极培育引导环保社会组织；建设广东环保官方微信公众号，利用主流媒体和新媒体加强信息公开和宣传；打造“粤环保粤时尚”宣教新品牌，开展“环保公众开放日”等活动，积极推进公众参与。此外，还借助民生热线解答公众疑问，通过环保督查和环境公益诉讼解决社会关心环保问题，营造了全民参与，社会共治的良好氛围。

为保障和持续改善空气质量，珠三角地区正围绕着实施精确分析、精准施策和精细管理，积极推进管理机制改革创新。一是强化精确分析。完善空气质量监测网络，升级复合污染成分监测网并实现业务化运行，强化大气污染在线来源解析和预报预警。加强大气科学中心建设运行，以质量变化精确分析、污染机理科学认知、本地排放精准把握和管理决策全面支撑为重点，建设大气环境科研和管理决策支撑智库平台。继续深化环保、气象、统计等多部门的大气形势联合分析会商。二是坚持精准施策。充分发挥环境咨询专家委员会大气专家组的技术指导作用，定期组织专题研讨，加强决策咨询。全面加强省部合作，深化广东省环保厅与中国环科院、环保部环境规划院和环保部卫星中心的合作交流。加强跨部门及与行业协会的协作，大力实施《广东省大气污染防治强化措施与分工方案》。三是推进精细管理。充分利用大数据、信息技术等技术手段，完善监督管理机制，狠抓重点地区、重点行业、重点企业的深入治理和精细化管理，在区域大气污染联防联控、推动产业转型升级、系统推进VOCs污染防治，推广应用电动车和加快老旧车辆淘汰更新等方面探索出更好的经验。