新时代“枫桥经验”的监所管理实践与思考
——以杭州市司法拘留社会矛盾化解工作为例

（杭州市公安局，浙江 杭州 311107）

公安监管场所是社会矛盾不可调和的产物，也是社会矛盾继续化解的场所，更是肩负维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业职责任务的重要部门。监管场所践行新时代“枫桥经验”，必然对助建和谐社会、助推公安中心工作和助力监管场所安全管理发挥重要作用。笔者以杭州司法拘留社会矛盾化解工作为例，就新时代“枫桥经验”的监管实践谈些认识和思考。

一、杭州市司法拘留社会矛盾化解工作的现状

杭州市现有1家市级拘留所和7家区（县、市）拘留所，其中杭州市拘留所为特大型拘留所，萧山区拘留所为大型拘留所，余杭区拘留所为中型拘留所，其他拘留所均为小型拘留所。杭州市拘留所、萧山区拘留所、余杭区拘留所、临安区拘留所与看守所分离，实现了单设。近年来，杭州全市拘留所开展司法拘留社会矛盾化解工作整体持续向好，体现惩戒与教育相结合的原则，形成配合协作、协调联动的机制，最大限度地化解被司法拘留人员所涉矛盾纠纷，确保司法拘留措施和拘留所管理教育工作的法律效果和社会效果。

（一）工作成效明显。自2015年以来，杭州全市拘留所全力开展司法拘留矛盾化解工作，全部建立了法院驻拘留所司法拘留矛盾化解工作室，组建了近30名管教民警参与的矛盾化解队伍，聘请了6名金牌调解员，制定了《关于拘留所开展社会矛盾化解工作的意见》等11项工作规范和制度。至2018年5月，累计开展司法拘留社会矛盾化解5979起，成功化解3656起，化解成功率61.15%，促进履行纠纷款项近4亿元人民币，促使停访息诉案件31起，提前解除司法拘留3656人次，及时消除了一批不安定、不和谐因素。2016年9月5日，公安部副部长孟庆丰在《杭州市拘留所扎实有效开展社会矛盾化解工作》简报上批示：“杭州市拘留所开展社会矛盾化解工作扎实有效，亦为G20峰会安保工作作出积极贡献，予以表扬并盼再接再厉。”2016年11月21日，萧山区拘留所社会矛盾化解工作的做法在全国拘留所社会矛盾化解工作现场会作经验交流。2017年11月29日，杭州市拘留所的“五字工作法”化解系列债务纠纷案和余杭区拘留所的“联手化解心结、避免自杀事件”案被浙江省公安厅、浙江省高级人民法院联合评为“十佳案例”。2018年5月14日，公安部监所管理局简报刊发了《萧山区拘留所探索矛盾纠纷联调法践行新时代“枫桥经验”》，供全国拘留所同行参考借鉴。

（二）工作措施有力。杭州市、区（县、市）两级公安机关高度重视司法拘留社会矛盾化解工作，在坚守监管场所安全、保障被司法拘留人员人权的同时，全面贯彻落实最高人民法院、公安部联合下发的《关于开展司法拘留社会矛盾化解工作的意见》，与人民法院等部门建立工作机制、建设工作用房，合力推动解决人民法院判决、裁定执行难问题，在具体实践中积累了“联合挂牌、联建机制、联动克难”的工作做法。

一是联合挂牌，建立司法拘留社会矛盾化解工作室。司法拘留社会矛盾化解工作室作为协调案件、化解司法拘留社会矛盾的工作场所，是司法拘留社会矛盾化解的必备硬件条件。2017年7月，杭州市公安局在浙江省公安厅和浙江省高级人民法院的大力支持下，与杭州市中级人民法院在杭州市拘留所举办市中院驻所司法拘留社会矛盾化解工作室挂牌仪式，建立了司法联动、资源共享、矛盾同调的司法拘留社会矛盾化解工作室。其他拘留所迅速推进，至2017年7月底，全部完成了工作室挂牌，进一步实现了执行与拘留的无缝对接。为实现工作室实体化运作，杭州市各拘留所利用现有警力，选出有经验的2至3名管教民警作为司法拘留社会矛盾化解工作室的调解员，对被司法拘留人员进行针对性谈话教育，制作相关谈话教育笔录，了解和掌握被司法拘留人员的思想动态、基本诉求和情绪变化，并及时与法院工作人员联系沟通；各级人民法院也派驻相关工作人员协助拘留所开展司法拘留社会矛盾化解工作，有效促进了案件执行和司法矛盾化解。

二是联建机制，凝聚司法拘留矛盾化解工作合力。杭州全市拘留所依托司法拘留社会矛盾化解工作室，运用信息手段，加强与法院、综治、司法等部门的信息互通、信息研判，进一步完善相互协调、良性互动、程序衔接的矛盾纠纷多元化解工作机制，并建立远程视频调解室，实现异地同步调解。2018年，萧山区拘留所还与萧山青年律师志愿者服务联盟等部门签订了工作协议，由200名青年律师、心理咨询师参与拘留所司法拘留社会矛盾化解工作，壮大了矛盾联调队伍，为司法拘留社会矛盾化解注入了动力、凝聚了合力，解决了一大批重大经济纠纷。如党的十九大前夕，孔某夫妻因拒不履行已经判决生效的工程款、员工工资等3000万元，被司法拘留15天，收拘在萧山区拘留所。入所后，该所民警及时了解孔某夫妻情况，加强教育感化、进行法治宣传。在取得一定效果后，与法院联系，通报孔某夫妻思想转化情况，并会同法院开展帮教，成功说服孔某夫妻将自家房子及厂房拍卖，把所欠的3000万元债务全部还清。通过机制联调，这起涉及欠款金额大、牵涉人员多、社会关注度高的司法矛盾纠纷得到了有效化解。

三是联动克难，推动司法拘留社会矛盾和其他社会矛盾一并化解。杭州市拘留所在开展司法拘留社会矛盾化解的同时，借助司法拘留矛盾化解工作室及联调工作机制，推动热点、焦点社会矛盾化解工作。如G20杭州峰会前，上海信访老户肖某因对房屋拆迁安置不满欲进入G20杭州峰会主会场进行非正常上访被行政拘留，送拘在萧山区拘留所。入所后，该所管教民警正面关心、正向引导，对肖某晓之以理、动之以情，帮助肖某剖析违法行为，提升法律意识，告知肖某要通过正当途径表达诉求，经过系列工作，最终感化肖某主动写下保证书，有力地服务了G20杭州峰会安保工作。解除拘留后，肖某还从上海送来锦旗，对萧山区拘留所表示感谢。又如张某因对其购买的商品房成为烂尾楼，反复沟通要求退赔钱款事项未果后，屡次去中南海周边闹访。张某被杭州市拘留所收拘后，情绪极不稳定，声称出所后还要去上访。针对这一情况，该所定下“三步走”调解方案。第一步，利用管理优势赢得信任。通过谈话教育和心理疏导，消除了张某的对抗情绪。第二步，借外援讲法律明事理。张某学历虽高，但法律知识贫乏，拘留所联系专家学者讲授相关法律法规，告知其合理合法表达诉求，才是解决问题的唯一途径。第三步，协调派出所和社区化解矛盾。主动与派出所和社区联系沟通，最终街道和社区与张某协商达成一致——以原价拿回房款。对此，张某表示满意并写下悔过书，保证不再去北京闹访。

（三）工作存有不足。杭州市司法拘留社会矛盾化解工作虽然取得一定成效、积累一些经验，但在矛盾化解过程中仍然存在诸多工作短板。这些短板既是制约司法拘留社会矛盾化解工作的的瓶颈问题，也是监所社会矛盾化解工作的软肋。主要体现在三个方面：一是化解队伍相对单薄。司法拘留社会矛盾化解涉及人民法院判决、裁定执行难问题，需要民警花费大量的时间和精力去化解，然而杭州全市各拘留所警力相当紧张，民警日常勤务工作繁重且压力较大，用来化解矛盾的时间和精力严重不足。另外，虽然聘请一定数量的社会调解员，但数量较少，也不常驻监管场所开展工作，无法满足当前监管场所开展社会矛盾化解工作的需求，整个参与化解队伍还是相对单薄。二是化解种类相对单一。在拘留所主要针对是司法拘留社会矛盾化解，而其他普通社会矛盾化解动力不足。原因既有司法拘留社会矛盾化解结果评价有量化的标准，部分法院还出台了奖励措施，进一步调动了拘留所调解员参与司法拘留社会矛盾化解工作积极性的因素；也有其他社会矛盾化解更注重内心的教化和行为的矫治，在短期内难以有明显的工作绩效，更没有具体的物质激励，导致调解员更会选择开展司法拘留社会矛盾化解工作的因素，形成矛盾化解种类相对单一。三是化解工作相对单打。虽然与综治、司法、法院等单位和部门建立了联调工作机制，但这些机制还存在欠规范、欠完善的问题，导致协作和联动还欠深入、欠顺畅，同时与镇（街道）等基层司法部门的沟通联动还不够，没有完全融入到社会矛盾大调解体系中，致使社会矛盾化解工作后劲略显不足，仍处于相对单打独斗的工作状态。

二、监管场所社会矛盾化解工作迫切需要新时代“枫桥经验”的指引

“枫桥经验”源自公安，来自基层，是全国政法综治战线的一面旗帜。毛泽东思想诞生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育了新时代“枫桥经验”。2017年，浙江省委“枫桥经验”联合蹲点调研组将新时代“枫桥经验”的基本内涵总结为“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。当前，我国正处于社会转型的历史时期，正在发生广泛而深刻的变革，由各种利益纠纷引发的社会矛盾成为影响社会安定和谐的突出问题。监管场所作为矛盾不可调和的产物，始终处于社会矛盾化解链条上的重要一环，面临着继续承担化解社会矛盾的重任。监管场所社会矛盾化解工作迫切需要新时代“枫桥经验”的指引，深刻领会和准确把握新时代“枫桥经验”“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的基本内涵，坚持矛盾不上交就是矛盾就地化解在监管场所，平安不出事就是保障监管场所安全稳定，服务不缺位就是服务诉讼、服务群众、服务人权。这无疑是对监管场所助建社会和谐、强化监所安全的有力诠释和强大指引。

（一）在矛盾化解实务上，追求矛盾不上交。矛盾不上交是“枫桥经验”诞生之初的首要法宝，这与承担社会矛盾继续化解职能的监管场所高度相符。要切实担当社会矛盾化解之职不推诿上交。2014年公安部监所管理局下发《关于开展拘留所“三项重点工作”推进落实活动的通知》，明确把社会矛盾化解工作作为拘留所的“三项重点工作”之一。当下，杭州市拘留所正大力推进司法拘留社会矛盾化解工作，还同步开展其他社会矛盾的化解，与新时代“枫桥经验”高度契合，为监管场所社会矛盾化解工作探索了路径、积累了经验。针对当前工作中存在的短板问题，既要深化认识，提高站位，从事关社会和谐稳定、社会治理体系和治理能力现代化建设的高度来投身社会矛盾化解工作，也要挖掘潜力，着眼监所收押收拘、管理教育实际，提升主动发现问题、善于发现矛盾、及时化解矛盾的能力和水平，更要凝聚外力，建立健全更加科学、更加畅通、更加高效的联调工作机制，尽力把矛盾纠纷化解在被监管人员离开监管场所之前。

（二）在矛盾化解实责上，追求平安不出事。公安监管场所作为国家政权的重要组成部分，担负着保障刑事诉讼和行政执法活动顺利进行、保障被监管人员合法权益的重要任务，在预防和打击犯罪、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会中地位重要、作用独特。公安监管场所开展社会矛盾化解工作就是“教育人、感化人、挽救人”的过程。坚持问题导向、夯实基础、完善机制、创新方法，提升矛盾风险预测预警预防能力，进一步帮助被监管人员形成正确人格，提高矫治率，降低再犯罪率。通过矛盾化解来规范秩序、规范管理，消除监管场所安全隐患，实现根本上的监管场所平安，以监管场所的根本平安促进社会的更加和谐。

（三）在矛盾化解实效上，追求服务不缺位。矛盾化解能否取得实效，关键要植入以人民为中心的发展思想，强化服务意识。具体而言，要强化服务办案，以监所安全来保障刑事诉讼和行政执法顺利进行，以为办案单位提供便利来赢得办案单位对监所工作的满意；要服务群众，不断完善服务群众工作机制，以接待受理中心为平台，规范执法、热情服务，主动回应群众期盼，主动服务弱势群体，保障公平正义，增进群众对监所工作的了解和理解，和谐警民关系；要服务人权，既要牢固树立权益保障理念，又要努力完善权益保障制度，还要落实人性化管理措施，畅通被监管人员救济途径和投诉渠道，真正以服务到位来保障在押人员的合法权益，展示监所法治文明成效。

三、对全面推进监管场所社会矛盾化解工作的认识和思考

2014年4月25日，习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习会上强调，“维护国家安全，必须做好维护社会和谐稳定工作，做好预防化解社会矛盾工作，从制度、机制、政策、工作上积极推动社会矛盾预防化解工作”。2018年1月5日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班上指出，“时代是出卷人、我们是答卷人、人民是阅卷人”。公安监管场所作为社会矛盾不可调和的产物，更要以人民为中心，践行习近平新时代中国特色社会主义思想，回应人民群众对美好生活的新期待，创新发展新时代“枫桥经验”，把监管场所打造成为社会矛盾继续化解之地，全面推进监管场所社会矛盾化解工作，奋力书写无愧于时代、无愧于人民、无愧于历史的新时代答卷，赢得人民的满意。

（一）树立“一理念”。就是树立“止纷息争我有责、矛盾化解我尽责”的工作理念，并把这一理念作为引领公安监管工作社会矛盾化解的工作目标，指导推进监管场所开展社会矛盾化解工作。关键要把握三个方面：一要转变观念。监管部门在思想上要把矛盾化解工作从“要我做”向“我要做”转变，纠正矛盾化解工作与看守所等监所无关的思想偏差，消除矛盾化解只与拘留所工作有关的认识误区，担当起继续进行社会矛盾化解的重担，增强工作责任感和使命感。二要担当作为。有了正确认识，还要落在具体的行动上，练就工作本领，尽心尽责去开展矛盾化解工作，按照监管安全的主业要求同部署、同推进、同检查，展示工作担当和作为。三要深度融合。要辩证认识矛盾化解与监管场所内部安全防控、规范管理、人权保障等方面的内在关系，以及与政府其他职能部门的外在联系，积极发挥公安监管场所阵地优势，以高政治站位、高质量发展、高效率驱动来主动融入监所日常安全管理教育、主动融入社会矛盾大调解工作体系。

（二）深化“二拓展”。就是化解实体由司法拘留社会矛盾化解向社会矛盾化解的种类拓展、化解主体由拘留所向其他监管场所的空间拓展，实现矛盾化解种类的全涵盖、场所的全覆盖。在种类拓展上，目前监管场所内不光有司法拘留社会矛盾，还有被监管人员所涉的家庭纠纷、邻里矛盾、拆迁安置、欠薪讨薪、保险理赔、经济赔偿等各种社会矛盾。在具体实务中，拘留所依托司法拘留矛盾化解协调工作机制、镇街对接机制、院所衔接机制等工作机制，及时有效地化解了各类社会矛盾。如2015年以来，杭州全市拘留所共排查化解各类社会矛盾纠纷6454起，其中化解司法拘留社会矛盾5979起，其他社会矛盾纠纷475多起，特别是2017年以来，拘留所化解其他社会矛盾纠纷的绝对数和占比都有较大幅度提升。化解实体由司法拘留社会矛盾化解向社会矛盾化解的种类拓展，顺应了社会维稳需求。在空间拓展上，拘留所开展社会矛盾化解工作是职责所在、优势所在。而看守所、强制隔离戒毒所、安康医院、收容教育所等其他监管场所也是社会矛盾不可调和的产物，有些所涉的社会矛盾比拘留所被拘留人员所涉矛盾更为尖锐、更为棘手。如看守所管教民警通过谈心谈话感化教育，使邪教受害人重返正常家庭生活。也有以驻所法律援助工作站为平台解答被监管人员及其亲属的法律问题，通过法律的宣讲与解答，让被监管人员消除疑虑，心甘情愿地接受刑罚。还有看守所在押人员在家属、律师的帮助下，解决纷争，减少社会矛盾；强制隔离戒毒所、收容教育所对重点帮扶对象开展家访，帮助其回归社会；安康医院充分利用社会资源帮助肇事精神病人、家庭，取得受害人及其家庭的谅解。通过深化“两拓展”，让这些已在监管场所社会矛盾化解工作中的好做法好经验形成更为全面、生动的实践。

（三）坚持“三到位”。大力发展新时代“枫桥经验”，深入推进矛盾纠纷排查化解，应以组织、措施、保障三到位，最大限度地把各类社会矛盾化解在监管场所。

第一，组织到位。一是抓领导架构。监管场所应主动把社会矛盾化解工作纳入监所重点工作，融入公安工作大局，建立由“一把手”所（院）长亲自抓、副职领导协同抓、参与社会矛盾化解民警具体抓的工作架构，形成领导重视、职责明确、任务明晰、推进明细的工作格局。二是抓力量壮大。既要从看守所、拘留所、强制隔离戒毒所、收容教育所等不同类型监管场所中挑选具有较长管教经历、丰富矛盾化解经验的民警形成骨干力量；又要借助社会资源，聘请律师、教师、心理咨询师、政府公职人员、社会知名人士等在矛盾调解方面具有特长或有影响力的人员组建专家团队，帮助监管场所在攻坚克难中提供支撑。还有通过购买专用服务、配置专职人员驻所开展专门调解工作。三是抓机制建设。从内外两个方面着手，构建符合监所矛盾化解工作实际的良性运行机制。于内充分运用大数据技术和信息化手段，建立矛盾纠纷预测预警预防机制，对标热点、难点问题和矛盾纠纷隐患，构建预测模型，定期分析研判，努力做到早发现、早预防、早处置，为面上维稳工作提供可靠的决策依据。向外积极争取各方参与，建立健全社会联动机制，将监所矛盾化解工作纳入社会矛盾多元化解体系，整合资源，形成合力，实现跨行业、跨部门的信息共享和调处协作，攻坚克难推进社会矛盾化解。

第二，措施到位。一是用好监所现有的手段。教育感化作为监管场所的基础工作，长期以来的发展已形成了自身特有的工作机制，运用法律宣讲、心理干预、亲情帮教等手段引导在押人员遵纪守规、感恩社会、重拾信心也一直是监所教育感化的主题，这也正是开展矛盾纠纷化解工作的主要内容。因此，在监管场所开展矛盾化解工作，不是推倒重来，也不是从无到有，而是在充分运用好现有手段的基础上，积极借鉴司法拘留矛盾化解的成功经验，拓宽思路，突出重点，实现对自身教育感化工作的提升和深化。如杭州市看守所通过走访1名有家庭暴力行为的未成年人家庭，既化解了未成人的家庭矛盾，又稳定了未成人羁押期间的思想情绪，做到了化解社会矛盾和确保监所安全的相互依托、相互促进。二是用足可被利用的资源。从拘留所推行司法拘留矛盾化解的经验来看，开展矛盾化解工作是一项系统工程，需要社会各方面参与和配合。因此，监管场所要立足自身特点，充分利用、吸纳来自内外各方面、各层次的资源。对内要继续完善法律援助工作站、社会矛盾化解工作室、心理咨询室“一站两室”建设，挖掘阵地优势，做精做专。对外要善于借助妇联、关工委、律师协会、法律援助中心、青年志愿者、大专院校等社会力量，发挥团体智慧，做大做强。从而逐步形成内外结合、上下联动的合力，推动监管场所矛盾化解工作的持续发展。如杭州市看守所在押人员章某涉嫌信用卡诈骗犯罪，通过看守所法律援助工作站获得法律援助，法院充分采信了援助律师递交的证据及辩护意见，判处章某有期徒刑10个月缓刑一年。该案中章某由公安侦查和检察审查起诉阶段的不认罪，到法庭上有很好的认罪悔罪态度，充分说明了用足社会资源对社会矛盾的化解效果。三是用活行之有效的方法。较之拘留所司法拘留矛盾化解，其他监管场所因羁押对象的复杂性，矛盾种类更多，化解方法更加丰富。因此，其他监管场所在学习借鉴拘留所司法拘留矛盾化解的同时，应根据在押人员的不同性别、年龄、学历、家庭、矛盾种类和案件性质等，注重排摸评估的针对性，强调矛盾化解的差异性，灵活运用好谈话教育、大课教育、律师咨询、心理疏导、亲情帮教、社会助力等多种形式的教育感化方法 ，促成矛盾得到化解。

第三，保障到位。一是健全规范制度。对标上级工作要求，进一步健全完善现有的矛盾化解工作规范、工作流程、工作职责及工作台账。从矛盾化解的一般规律出发，摸索建立涵盖排摸、化解、跟进等矛盾化解的规范程序；从在押人员矛盾种类的个性化出发，总结明确排摸方式、排摸重点、化解措施、政策运用、化解技巧等矛盾化解的规范方法；从引入社会资源来源的差异性出发，构建完善和调解协议司法确认、律师驻所轮值调解、金牌调解员巡回调解、疑难纠纷集中会诊调解等工作制度，保证监管场所社会矛盾化解工作依法依规推进。二是开展业务培训。举办监管场所社会矛盾化解工作培训会，主动邀请社会上的金牌调解员来监管场所授课，讲授矛盾化解的方法和做法，进一步拓展视野、深化交流，提升监管场所社会矛盾化解工作的能力和水平；积极推进矛盾化解技战法提炼和典型案例评选工作，鼓励监管场所大胆创新，及时总结，形成特点鲜明、可学可用的工作方法，为业务培训积累素材和民警开展矛盾化解工作提供教材。三是加强宣传展示。监管场所作为公安机关相对“封闭”“隐秘”的职能部门，容易被群众误解、被媒体聚焦，且直接关系到自身乃至政府的形象。因此，监管场所应充分借助矛盾纠纷化解工作平台，邀请更多的社会人士和在押人员家属参与到监管场所矛盾化解工作中来，提升监所执法的透明度；全力提升窗口服务质量，落实“最多跑一次”改革要求，规范服务指南、明确办事流程，消除误解，提升人民群众的获得感；加强舆论宣传引导，借助网站、微信公众号等平台，及时宣传矛盾化解的成效，传播正能量，提升监管场所全力服务和谐稳定的社会形象。