农村贫困治理中的问题与推进策略
——基于利益相关者视角的分析

陈秋红

(中国社会科学院农村发展研究所，北京100732)

一、引 言

目前，中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史条件下，如何推进贫困治理工作，真正实现精准扶贫从而完成既定的2020扶贫目标是一项重大且关键的课题。深入了解当前中国农村贫困治理中存在的问题极为关键。

目前，中国的农村贫困治理仍存在着不少问题。党的十九大报告对于扶贫工作中出现的问题尤其是弄虚作假、贪污受贿等违法违纪问题有着清醒认识和科学判断。除了考核评估、扶贫资金管理等方面存在问题外，在扶贫工作的开展过程中，精准扶贫还存在许多其他问题和困境。例如，在精准识别方面，存在对贫困户的排斥问题①邓维杰:《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》，2014年第6期。、贫困户指标偏差和错误识别问题②汪三贵，郭子豪:《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》，2015年第5期。、精英俘获问题③左停，杨雨鑫，钟玲:《精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》，2015年第8期。等;在精准帮扶方面，存在帮扶措施缺乏系统性④邓维杰:《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》，2014年第6期。和灵活性、扶贫资源入户缺乏村内人力资源的支撑⑤胡建国:《全面建成小康社会背景下精准扶贫实践的难点与对策——基于安徽省安庆市精准扶贫的调查》，《重庆广播电视大学学报》，2015年第4期。、相关机制不健全①林 忠伟:《精准扶贫体制机制创新研究》，《经济与社会发展》，2016年第1期。等问题;在精准管理方面，存在缺乏系统的管理机制、管理内容维度单一②吴 雄周，丁建军:《精准扶贫:单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查》，《湖南社会科学》，2015年第6期。、扶贫动态管理和贫困退出机制不健全③刘 司可:《扶贫动态管理和贫困退出中的矛盾及其解决——基于湖北省徐家村贫困户和普通农户的调研分析》，《西部论坛》，2017年第4期。等问题;在精准考核方面，存在考核参与主体单一④邓 维杰:《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》，2014年第6期。、未能做到动态考核⑤李 侑峰:《试论精准扶贫监测与评估体系的构建》，《齐齐哈尔大学学报》(哲学社会科学版)，2016年第10期。、定点帮扶和干部驻村帮扶考核激励机制尚不健全⑥李 延:《精准扶贫绩效考核机制的现实难点与应对》，《青海社会科学》，2016年第3期。、缺乏完备有效的监测系统⑦林 忠伟:《精准扶贫体制机制创新研究》，《经济与社会发展》，2016年第1期。等问题。

上述问题的形成，是多方面因素综合作用的结果，例如人为因素的干扰、机制不完善、宣传引导不够广泛和深入、社会参与不足等等。不过，从深层次来分析，这些问题背后的根本原因之一在于在贫困治理过程中没能处理好委托—代理关系问题，没能处理好利益相关者之间的关系，没有构建有效的利益相关者共赢机制，从而产生了各利益相关者的个体理性与集体理性不一致的问题。而从现有精准扶贫和贫困治理的相关研究看，专门从利益相关者视角来分析精准扶贫过程与问题的研究还很少，且仅有的这方面研究大多将相关利益主体特别是农民视为理性“经济人”，例如许彩慧⑧许 彩慧:《精准扶贫实施中的难点与对策——基于相关利益者的博弈分析》，《改革与开放》，2016年第9期。，忽视了村民相关认知和行为背后的乡土逻辑与熟人社会中的复杂关系。基于此，本研究试图结合乡村现实场域，从利益相关者视角探索中国农村贫困治理与精准扶贫实践存在的问题与推进策略。

二、理论分析

(一)基于利益相关者视角展开分析的必要性

利益相关者的支持或反对是项目成功与否的关键性因素⑨L emon，W．F．，Bowitz J．，and Hackney，R．．“Information Systems Project Failure:A Comparative Study of Two Countries”．Journal of Global Information Management，2002，No．2．，因此，在项目或政策评价中，要重视关注利益相关者的反馈以及项目参与者的学习和反馈情况⑩Briner，W．，Hastings，C．，and Gaddes，M．．“Project Leadership”．Aldershot，UK:Gower，1996，p．253．。面对社会公共生活中日益复杂的利益格局，从利益相关者角度出发来分析公共政策成效及问题，能在充分考虑各方利益和意见的基础上，使公共政策尽可能地回应公众的主要需求，为实现公共决策的科学化、民主化提供借鉴。

作为一种复杂的社会实践活动，精准扶贫政策在执行过程中受执行主体、目标群体、政策质量、制度与政策环境等因素的影响，往往容易出现偏差，执行主体、目标群体、参与主体(例如企业、社会扶贫组织等)等利益相关者的行动都会影响这一政策的有效实施和其政策目标的实现。而现实中农村贫困问题复杂，贫困治理政策执行在农村基层的实践面貌多样。同时，精准扶贫与精准脱贫政策涉及面广、执行层级多、实施主体多元，不同行为主体和不同层级政策执行者有着不同利益诉求与行动逻辑，其行动场域又蕴含着丰富的乡土文化。这对构建有效的农村贫困治理的利益相关者共赢机制提出了要求——在客观上需要在不同时点上全面了解利益相关者的利益和权利，通过沟通、协商、权衡、激励和让步策略等实现利益相关者个体理性和集体理性的一致，进而促进贫困治理目标的实现。从这个意义上来说，从利益相关者视角来分析农村贫困治理中的问题，是精准扶贫与精准脱贫攻坚步入深水区后对相关研究提出的需要。解决其中的这些问题，才能从根本上理顺农村贫困治理中各利益相关者的关系，防范和解决其中各类行动主体的矛盾和摩擦，形成统一的一致行动，进而推进精准扶贫与精准脱贫取得更大成效。

(二)精准扶贫与精准脱贫利益相关者:含义、构成

1．含义

对于什么是利益相关者，相关界定很多，学界并没达成共识。在公共管理或项目管理相关领域，这方面的界定不少。例如，Reed将其界定为:存在基本的利害关系，可能是假想的经济机会，或者是真实的利益，或者是政治上的平等性①R eed，Darryl．“Employing Normative Stakeholder Theory in Developing Countries:A Critical Theory Perspective”．Business＆ Society，2002，Vol．41，No．2．;Bourne做出的界定是:拥有实在的项目利益或者是某方面的权益，能够对项目提供支持或者是知识技能方面的贡献，影响项目或者是受其影响②B ourne，Lynda，and Walker，Derek H．T．．“The Paradox of Project Control in a Matrix Organization”．Team Performance Management，2005，Vol．11，No．5/6．。

借鉴上述定义，本文将精准扶贫与精准脱贫的利益相关者界定为:在精准扶贫中具有利害关系，在其中拥有假想或实在的利益或某方面权益，影响精准扶贫进程或受精准扶贫政策所影响的个人、群体或组织。

2．构成

学者们从不同角度对利益相关者进行了细分，方法多样，各有不同。例如，根据利益相关者对项目的影响力和利益要求，可以分为参与者(影响力大且利益需求程度高)、从属者(利益需求程度高但没什么影响力)、标准制定者(影响力大但没太多的直接利益要求)和一般群体(影响力和利益要求都很低)③Eden，C．and Ackermann，F．Making Strategy:The Journey of Strategic Management．London:Sage Publications，1998．。根据合法性、影响力和迫切性3项属性，可以分为确定利益相关者(具有前述3项属性)、预期利益相关者(具有前述3项属性中的任意两项)和潜在利益相关者(仅具有前述3项属性中的1项)④M itchell，Ronald K．，Agle，Bradley R and Wood，Donna J．“Toward A Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Whom and What Really Counts”．Academy of Management Review，1997，Vol，22，No．4．。国内学者陈宏辉将利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者、边缘利益相关者3类⑤陈宏辉:《企业利益相关者的利益要求:理论与实证研究》，北京:经济管理出版社，2004年版，第109－121页。。

在精准扶贫与精准脱贫实践中，政策目标群体是贫困户和贫困村;其政策执行主体包括国家和地方的行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些单位的工作人员，贫困村村两委干部等。而根据《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，涵盖统一战线(包括各民主党派中央、全国工商联和无党派人士)、军队和武警部队、企业、社会组织、个人等在内的社会各方面力量都被动员参与扶贫。借鉴陈宏辉的分类，本文研究中将农村贫困治理实践中的利益相关者划分为3类，其中，基层的核心利益相关者包括县级政府、乡镇政府、村庄自治组织(村两委)和村干部、村民4类，蛰伏利益相关者包括各类市场主体，边缘利益相关者包括各类社会组织和社会各界。

各类利益相关者之间的利益关系错综复杂，且在农村这一非正式制度起重要作用的“熟人社会”，各类利益相关者在农村基层扶贫中的互动复杂，不同利益相关者在基层农村社会贫困对象识别、贫困扶助和脱贫认定这一系列过程中对扶贫治理相关方面形成了不同的认知和评价，基于不同的行动逻辑承担着不同角色，并内在地体现着彼此之间的摩擦与调适⑥为突出农村贫困治理中的问题与推进策略这一本文分析的重点，对于农村基层贫困治理中各类利益相关者之间的关系这一复杂问题，笔者另有文来专门进行阐释。。

三、中国农村贫困治理实践中存在的主要问题

从利益相关者角度来分析，中国农村贫困治理实践中主要存在的问题包括利益相关者的作用发挥不足、不同利益相关者间的关系失调、利益相关者的沟通与协调缺乏有效性。

(一)利益相关者的作用发挥不足

从一些贫困地区的扶贫实践看，扶贫参与主体仍较单一，利益相关者的作用发挥不足。其中，最主要的两方面问题是:

1.企业参与扶贫的成效有限

企业是开放式扶贫的重要主体。在扶贫过程中，通过企业投资的方式来发展村庄产业，帮助村庄形成内在发展能力，是长远的稳定脱贫之策。不过，外部资本往往对村庄的地理位置、资源禀赋、土地规模、村民支持等有着较高要求，如果村庄的条件与外部企业的经营追求不符合，就很难吸引到投资。例如，广西自治区的GF村在推动畜禽养殖发展的过程中，基层政府和村委多次劝说贫困户发展养殖，但相关企业这一养殖产业的核心主体并没有参与其中，贫困户因此难以对接市场，难以形成持续发展能力。

即使外部企业进入贫困村投资，其在推动村庄形成内在发展能力方面的成效也有限。主要原因是:第一，部分企业参与扶贫的动机不纯。一些参与扶贫的企业或者为获得政府支持或相关政策利好，或者为服务于企业公关宣传甚至商业促销，或者为跟风做秀，将自身经营追求和村庄禀赋实现有效结合并建立深入利益联结的企业不多。第二，企业扶贫缺乏信息获取的平台和渠道。对扶贫对象的基本信息缺乏了解，缺乏企业扶贫基础数据共享，使企业扶贫资金分散化使用，难以实现针对性扶贫以及多渠道扶贫资源的有效整合。第三，企业效益的波动和相关扶持政策的不连续影响扶贫项目的开展。由于多数企业参与扶贫并没有设立专项资金，在效益不佳时部分企业因此减少或中止了扶贫投入;部分企业由于扶贫激励政策例如对扶贫龙头企业的认定、土地利用方面的政策优惠等不具有连续性而降低了扶贫参与意愿①《 企业扶贫需要创新》，http://sc．people．com．cn/n/2015/1025/c345509 －26914540．html。。第四，部分企业欠缺参与扶贫的主动意识，特别在扶持贫困户发展经济、发展产业方面的积极性不足。

2.村庄能人的引领带动作用有待加强

村庄能人对村庄的发展起着积极推动作用，他们在村庄崛起中承担着村庄代理人的角色。改革开放以来，村庄精英结构出现了多元化趋势，在村庄权力结构中居于承上启下中介地位，扮演着主导角色②张扬金:《村治实现方式视域下的能人治村类型与现实选择》，《学海》，2017年第4期。。村庄能人在村庄内部能动员村集体成员，推动村集体形成正确决策，在外部有广泛的社会联系，能凝聚资源，在精准扶贫中能发挥很好的引领带动作用。

然而，从扶贫实践看，村庄能人特别是西部贫困地区村庄能人所发挥的引领带动作用有限。一些贫困村的村干部忙于贫困和扶贫相关信息统计以及表格与系统数据填报工作，加之在知识技能、市场化意识方面有一定欠缺，难以在第一时间快速获知市场信息、政府扶贫和村庄发展相关政策信息，更难将有关政策或市场信息与本地实际情况结合，破解村级发展瓶颈。村庄种植大户、养殖大户等经济精英虽以捐赠、个别帮扶等方式在村庄扶贫过程中起到了一定作用，但由于相关自组织机制或协商机制的欠缺，他们在带领贫困户发展产业、实现内生性发展这一根本方面所发挥的作用仍较有限。村庄能人在扶贫中引领带动作用发挥不足，使贫困村既较难借助其广泛的社会网络引进外部资源，又难以充分发掘村庄自身的独特优势，影响村庄特色产业的形成和市场的开拓。

(二)不同利益相关者间的关系失调

在扶贫政策的执行过程中，不同利益相关者可能表现出不同的利益取向。当各自的利益取向不能实现对接时，精准扶贫政策就有可能发生扭曲和走样。可以说，不同利益相关者间的关系失调是贫困治理中的一个重要问题。如果这个问题得不到妥善解决，贫困治理成效将在根本上受到影响。相关关系失调的两个最重要体现是:

1．县乡之间财政关系失衡

这一关系的失衡从财税制改革以来就一直存在。20世纪90年代开展财税改革以后，国家的税收汲取能力和宏观经济调控能力都得到增强①周飞舟:《财政资金的专项化及其问题兼论项目治国》，《社会》，2012年第1期。，但在财权上移、事权不变甚至增加的结构下，地方政府尤其是基层政府陷入财政危机，同时也带来了基层政府公共服务能力的弱化和农民负担的加重。为了解决这些问题，2002年开始，国家对基层财政体制进行了重要改革，即“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。简而言之，就是“乡财县管”②杨 发祥，马流辉:《“乡财县管”:制度设计与体制悖论——一个财政社会学的分析视角》，《学习与实践》，2012年第8期。。尽管“乡财县管”达到了破解乡镇政府财政困境的目标，进一步巩固了农村税费改革成果，却制约了乡镇政府财政预算的自主性和灵活性，也削弱了乡镇政府为辖区内居民提供公共产品和服务的自主能力。同时，乡镇政府的财权上交县级政府管理，但其事权没有减少，反而通过层层传递而有一定增加，最后仍导致了乡(镇)政府财权和事权不匹配。在这种情况下，乡镇政府表现出很强的“财政自利”倾向。而作为“独立法人”的县级政府同样也有“财政自利”倾向③李一花:《“财政自利”与“财政立宪”研究》，《当代财经》，2005年第9期。。在财政资源不充足的情况下，两者会出现在利益上的博弈和对财政项目的争夺。

科层制体制下，中央政府所发包的项目必须通过地方部门的打包和村镇一级的抓包才能完成④李博:《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，《北京社会科学》，2016年第3期。。根据《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》，在新的专项扶贫资金管理机制下，绝大部分扶贫项目审批权限都下放到县。县级政府和基层政府站在本级组织自身利益最大化的角度，在扶贫项目实施过程中会渗透本区域经济发展的核心工作，会考虑自身政绩需要。两者基于各自利益诉求会自下而上地对扶贫项目进行“反控制”。如果不从根本上划分好县乡之间的财权和事权，理顺县乡之间的财政关系，扶贫项目中县乡之间争利状况将在很大程度上影响农村贫困治理。理顺扶贫过程中县乡财政关系，是实施扶贫项目的基础工作。

2．扶贫措施供给与贫困户需求之间不匹配

习近平总书记强调“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”在各地的精准扶贫过程中，产业扶贫成为主要扶贫方式，各地政府试图通过发展产业，让贫困户致富脱贫。但是，从实践看，有关政策措施与贫困户的利益取向、目标追求、家庭条件、经济结构等方面的适应性不足，扶贫措施供给与贫困户需求之间的关系存在失调。而产生这一问题的主要症结在于产业扶贫行动中缺乏市场主体的参与，缺乏多种政策性措施选择。

首先，政府可以用行政方式组织生产，却无法通过行政方式控制市场变化。具体而言，在推动贫困地区的产业发展方面，在政绩考核压力下，政府只能影响到农户的生产层面，而无法提供市场保护，其结果是使单个的贫困户直接面对千变万化的市场。一旦市场波动，“扶贫”就有可能变成“劫贫”。但是，如果政府在推动村庄农业产业发展的同时推动市场力量的进入，例如积极从外部引入相关企业等市场主体，解决农产品加工销售问题，形成稳定市场，就能对接上贫困户的利益需求，让贫困户从中受益。

其次，发展产业只是扶贫方式之一，并不是目标，政府在扶贫中需为贫困户提供更多政策性措施选择。发展产业的根本目的是为了增加农民收入，使农民具有自我发展能力，而农民实现持续、稳定的收入增长需结合自身情况，寻求多种增收方式。在小农户社会化发展的趋势下，发展产业不一定适合每一户贫困户。例如，对于亟需货币收入而劳动力又充足的贫困户，帮助贫困人口进入工厂或企业打工可能更为适合。在推进传统农业产业发展的同时，有必要采取措施帮助贫困人口在县城或乡镇实现本地就业或为其外出就业提供帮扶，或提供更多的扶助措施选择，以便贫困人口得到更具针对性的帮扶而无需被动甚至不得不接受统一而又难以解决其家庭脱贫根本问题的扶持措施。

不管采取哪一种扶贫措施，要协调扶贫措施供给与贫困户需求之间的关系，都应遵循市场规律，更好地利用市场机制的作用，增强农民的自主性。在一些贫困村的扶贫实践中，市场因素基本没有发挥作用，没能在政府扶助和贫困户自主生产活动之间的摩擦中发挥调和、润滑作用。而只有在政府、市场、农户之间形成良好的互动机制，产业发展相关政策才能真正实现落地，实现扶贫目标。

(三)利益相关者间沟通与协调的有效性不足

完善的精准扶贫体系离不开政府、市场、社会与贫困人口之间的互动与合作。农村贫困治理中很多问题出现的深层次原因在于各利益相关者之间缺乏畅通的沟通和有效的行为协调。这主要体现在以下两方面:

1．扶贫干部与贫困人口的沟通与协调成效不凸显

在20世纪90年代初，干部下乡扶贫就开始在全国各基层推广。《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》在2015年4月印发后，全国形成了中央、省、市、县四个层级第一书记协力扶贫的格局。截至2016年年底，全国各层级选派到村庄扶贫的第一书记有约20万人，驻村扶贫工作队员超过100万人①王亚华，舒全峰:《第一书记扶贫与农村领导力供给》，《国家行政学院学报》，2017年第1期。。同时，精准扶贫结对帮扶工作机制也在很多地区得到自上而下的构建。这使政府有关部门与贫困人口的沟通和协调有了好的机制。不过，从实践成效看，有关机制没能充分发挥作用，成效不够突出。从驻村第一书记帮扶机制运行的实践看，第一书记在村内的任期短，作用没得到好的发挥就被调离;部分第一书记的公共服务动机不强、仅提供“走读式”或“挂名式”帮扶、不能很好处理与“村两委”的关系。这使得其群众满意度低，没能得到贫困人口的信任从而实现与他们的有效沟通和在矛盾调处中发挥有效的协调作用。从“一对一”结对帮扶实践情况看，帮扶人员对农村工作不了解、对扶贫工作不够熟悉、走过场、完成任务的情况较明显，有的帮扶人只是“来填个表，问两句就走人”，主动性和积极性不高，虽然他们在信息收集和沟通方面发挥了一定作用，但在与贫困人口建立信任关系进而实现深入沟通和行为协调方面的效果还比较有限，基层的具体需求仍不能很好地向上反映或者在向上反映过程中“变味”了。

2．社会扶贫力量与专项扶贫主体间的沟通与协调不足

在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局下，企业、公益组织、个人参与扶贫的意愿日渐强烈，但社会扶贫与专项扶贫间的沟通与协调不足成为目前阻碍他们实现有效参与的重要因素。这主要表现为:第一，缺乏有效引导。部分有扶贫参与意愿的社会主体不知从什么渠道获得贫困群体的信息，只能“各回各村、各帮各亲”，扶贫的力度和范围因此大打折扣。第二，缺乏充分且对称的信息。不同贫困地区和贫困人口的致贫原因多样，相关深层次因素也难以在短期内被扶贫社会主体了解到，目前也没有相关沟通和协调机制促使其了解到相关信息，这使得社会扶贫提供的有关帮扶措施存在针对性弱和适应性差的风险，从而影响扶贫成效。第三，缺乏资源整合。由于没能实现社会扶贫与专项扶贫的紧密结合，双方各自使用扶贫资源，没能做好项目对接工作，没能实现扶贫资源的统一使用和最优化配置。第四，缺乏有效监管。政府相关部门缺乏对社会扶贫力量及所提供帮扶活动的统计，没能在专业培训、宣传等方面给予支持，没能在扶贫方面给予监督和指导，缺乏规范的外部监管，从而影响社会扶贫力量作用的发挥。

四、进一步的推进策略

基于前文的分析，从利益相关者视角看，要调适农村贫困治理中利益相关者间的关系，实现利益协调和行动协同，进一步推进中国农村贫困治理，可以考虑从以下几方面入手:

(一)构建和完善贫困治理利益相关者的沟通与协调机制

要“恰到好处”地解决脱贫过程中出现的各种问题，各行动主体需要进一步协调目标与责任，加强互动和协调。贫困治理中各利益相关者间形成良好的沟通与协调要经过一个长期而复杂的过程，需要回应各相关主体的需要，更需要构建和完善相关机制，以降低利益相关者在贫困治理中的摩擦成本，实现彼此调适行动中的效率最大化。在具体的操作中，第一，要更好地发挥驻村干部在贫困治理利益相关者的沟通与协调中的作用。第一书记等驻村干部的专业知识、组织实施能力、协调沟通能力、价值认同度、脱贫责任感和职位特征都会对脱贫效果产生影响①卢 冲，庄天慧:《精准匹配视角下驻村干部胜任力与贫困村脱贫成效研究》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2016年第5期。。应因村派人，提高驻村干部与受帮扶村之间匹配的精准性，并适当延长合格人选的任职时间，使其推进的有关扶贫工作具有更好的延续性，发挥驻村干部胜任力对贫困村脱贫的作用。第二，更大程度地重视“一对一”帮扶人的角色。要采取措施，使帮扶人利用其专业知识、信息获得、社会联系等方面的优势进行主动、有效、深入的帮扶，及时宣传扶贫与农业农村发展扶持相关政策，有效反映基层贫困人口的诉求并为其带来一定的社会资源。具体措施例如，为结对的帮扶人和帮扶对象提供自主选择对方的机会，以提高双方的主动性、促进双方建立信任关系;帮扶人单位在资源、时间等方面给予大力支持，对帮扶成效明显的帮扶人在晋升、职称评定方面给予倾斜。要完善帮扶人与帮扶对象间的沟通机制，强化直接沟通和帮扶机制的作用。第三，为社会扶贫力量实现有效参与搭建沟通交流平台，并加强引导、监管和激励。一方面，要多渠道地搭建社会扶贫力量与扶贫主管部门、参与部门、贫困地区、贫困人口的沟通和交流机制，加强各方的沟通，加强对扶贫进展情况的通报，提高各方所需信息的对称性;另一方面，加强社会主体参与扶贫相关信息的登记，提供扶贫指导、配套优惠政策，进行扶贫工作监督等，加强对社会扶贫力量的引导、监管和激励。

(二)以市场思维和市场机制推进贫困治理

产业发展和村庄发展倚赖市场机制的有效运行。市场机制没能充分发挥作用，是农村贫困治理中市场主体参与不足、外部投资缺乏以及村庄内生发展机制没能有效得以构建的主要原因。应以市场思维和市场机制推进贫困治理，在聚集、整合并利用扶贫资源的过程中积极将市场主体引入其中，发挥贫困地区市场机制的作用。第一，完善市场体系，运用市场手段筹资，采取土地增减挂钩、建立农村产权交易平台、引进龙头企业等措施推进土地流转和规模经营，培育和发展特色农业，使村庄形成内生发展动力;第二，建立健全完善的市场基础设施、市场流通体系和市场信息分享预警机制，提升市场力量在脱贫攻坚中的主体作用②檀学文:《完善现行精准扶贫体制机制研究》，《中国农业大学学报》(社会科学版)，2017年第5期。;第三，在扶贫项目立项和实施等环节引入企业等市场主体，鼓励他们积极承担这方面的社会责任，利用资金、技术、市场、管理等优势，进行资源开发、产业培育、市场开拓，最终解决农村产业发展过程中的有关问题;第四，增强扶贫工作人员的市场意识，从而提高精准扶贫资源的配置效率。

(三)构建以贫困人口为主体、多元共治的农村贫困治理机制

农村贫困治理需实现多元主体参与，构建多元共治的农村贫困治理机制。除了政府作为主导外，需重视发挥贫困人口的主体性，并鼓励社会各方面力量积极参与其中。多元主体参与能够改变政府主导的单向度自上而下的扶贫运作模式，弥补政府功能的不足。例如，在产业扶贫中，理想的模式是:龙头企业、农村经济合作组织以及农户等与政府结成平等的互动合作关系，成为相互依赖的利益主体;其中，龙头企业作为市场的主要构成，在搜集信息、开拓市场、引导生产、产品经销、市场服务等方面具有优势，能将千家万户的小农生产与千变万化的市场连接起来，提高贫困农户收入;农村经济合作组织的重要功能是将农民从分散的“原子化状态”引导到规范的“组织化状态”，让农民逐渐学会通过组织化渠道理性表达自身要求和解决问题①胡振光，向德平:《参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径》，《学习与实践》，2014年第4期。;村民(贫困户)需要积极参与，在协调与其他主体的行动中体现其主体性。如果不同主体，各安其位，各施其能，进行良性互动，农村贫困治理工作必能取得良好效果。

第一，加强扶贫对象个人层面的人力资本积累。提高贫困群体受教育程度、劳动技能等人力资本水平，其在市场中的竞争力就能得到增强，这有利于提高贫困对象的内在发展能力。早有学者提出要建立长期的脱贫致富培训制度，实施智力接力工程②王春光，樊晓艳:《中国少数民族地区跨世纪扶贫战略研究》，《浙江社会科学》，2000年第4期。，虽然目前各级政府也设立了一些针对贫困对象的技能培训项目，但是，村民特别是贫困人口参与培训的积极性并不高。造成这一状况的原因是其投入的经济、时间成本较高，而收入增长预期较低。因此，有必要开办符合农村贫困群体心理预期与切实可行的培训，使脱贫致富培训更具实用性和针对性，提高农村贫困群体的参与程度和实践应用程度。另外，有必要为农村贫困群体在培训后实现就业或技术应用提供帮扶，使其切实感受到参与技能培训的成效。

第二，提高贫困人口的组织化程度。组织化程度低不仅使贫困人口个人或单个家庭在市场竞争中处于劣势，也使其诉求难以有效地进行正式表达，其合法权益难以得到合理维护，更使贫困人口在贫困治理中的参与程度难以得到提高。应引导贫困人口建立符合自身利益、实现自我服务和自我发展的合作组织，激发他们的主体意识，使其成为农村贫困多元共治中的主体力量。

第三，发挥乡土社会互助机制在贫困治理中的作用。村规民约既是农村社区居民互相劝勉、共同认同的一套伦理规则，也是一套完整的社会保障与社会救济制度③王曙光:《中国农村》，北京:北京大学出版社，2017年版，第49页。。这套制度在农村贫困治理中具有重要现实意义，有利于提高扶贫对象识别的精准性，有利于村庄扶贫形成一致行动，有利于凝聚本村在外的企业家(能人)资源，调动乡贤、村庄能人回乡投资、带动村民致富或为贫困户提供合适的工作岗位的主动性和积极性。在农村贫困治理中，要充分发挥乡规民约在精准扶贫中的积极作用，以凝聚人心、扩大社会参与，实现更全面、更有效的信息传递和互动交流。

第四，引入合宜的社会力量与企业力量。各级政府或村级组织要从参与观念、平台搭建、制度建设等入手，扩大包括市场主体、社会组织、村庄能人等多元主体参与当地贫困治理实践的机会。其中，企业的引入对于村庄产业的发展至关重要。有必要引入合宜的企业力量参与村庄贫困治理和产业扶贫实践中。在社会力量方面，虽然从村庄出去的“能人”已对村庄各方面进行一些“补助”，但是，其行动更多体现在物质帮扶层面，未能为村庄发展和村民增收创造内生机制。基层政府和村委在创造条件发掘村庄已有特色资源可开发性的同时，要广泛发动与村庄有关联的合宜社会力量，加强产业培育和开发，形成村庄内生发展机制。