村级土地利用规划编制研究

吴永建 刘思雨

（长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710064）

在城乡进步和发展的过程中，农村一些地区土地利用和管理面临建设布局散乱、用地低效粗放、公共设施缺乏、乡村风貌退化等严峻问题。为了满足农村社会经济发展的需要，急需编制村级土地利用规划来指导农村土地利用，调整农村土地利用结构，优化各类用地布局，统筹安排村域内生产、生活、生态空间，从而促进美丽乡村建设，助力乡村振兴战略的实施，让农村“沉睡的资本”活起来。

1 村级土地利用规划编制的定位和要求

1.1 村级土地利用规划编制的定位

村级土地利用规划是乡级土地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。

1.2 村级土地利用规划编制的要求

①遵循《美丽乡村建设指南》规定的相关要求；②以乡村振兴战略为统筹，以推动乡村振兴为目标；③按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，遵循“山水田林湖草”是一个生命共同体的理念，落实乡级土地利用总体规划确定的耕地、基本农田、村庄建设用地指标和用地空间管控红线。

2 村级土地利用规划编制的难点

2.1 村级土地利用规划的法律地位不高

我国《中华人民共和国土地管理法》确定的土地利用规划体系不包括村级土地利用规划。村级土地利用规划的编制主要依靠行政法令来指导，其法律地位不高，国家的意志很难在基层层面上得以体现，对农民的指引作用相当有限，约束力不强，导致村级土地利用规划编制成果和制订的管制规则很难严格落实到位。

2.2 规划之间的协调衔接困难

目前，大多数农村地区已经开展了新农村建设规划、村庄规划、土地整治规划、居民点规划、交通规划和水利规划等工作，由于不同部门之间规划时点不一，考虑问题的出发点存在差异，导致不同部门编制的规划自成体系、衔接困难，增加了村级土地利用规划编制工作的难度。

2.3 基础数据的获取难度大

2017年9月发布的《村土地利用规划编制技术导则》指出，村级土地利用规划比例尺建议使用不小于1∶2 000的土地利用现状数据和工作底图，有条件的地区可以采用1∶500比例尺精度。就目前来看，大多地区都缺乏如此高精度的基础数据，为村级土地利用规划编制工作带来了很大障碍。因此，需要在现有1∶10 000比例尺数据的基础上开展补充测量工作，充分利用高分辨率遥感影像、大数据等手段获取更大比例尺的数据，精确到具体地块来满足工作需要。这就大大增加了村级土地利用规划编制的难度。

2.4 区域资源禀赋差异大

我国农村地区区域资源禀赋差异大，从而会影响土地利用的结构和布局。村级土地利用规划的编制不是乡级规划在村域内的简单分解，也不是千篇一律，而应本着区域特色和资源禀赋，按照因地制宜的原则，结合村域发展定位、特色产业和乡风民俗，充分考虑村域内各业用地布局，凸显出规划区域的独特风貌，做到“一村一品”，体现出“工匠精神”。

2.5 村级土地利用规划编制工作量大

村级土地利用规划是乡级土地利用总体规划的进一步细化和落实，这就要求村级土地利用规划更加具体和细致［1］。为了做好村级土地利用规划的编制工作，必须采取入户调查、实地踏勘等方式充分掌握村域的社会经济发展现状和资源利用情况，了解村民的实际需求和发展意愿，合理规划村域土地资源，实现集约节约用地。就目前来看，村级土地利用规划的编制正处于试点阶段，只是鼓励有条件的地方开展村级土地利用规划的编制工作，工作量相对小一些。村级土地利用规划作为一种指导农村土地合理利用的基层规划，待试点结束后，很有必要进行全面开展。以陕西省神木市为例，有19个乡镇、600多个村，所以在全国范围来看，村级土地利用规划工作量相当大。

3 村级土地利用规划编制建议

3.1 完善并提高村级土地利用规划的法律地位

村级土地利用规划是实现乡村土地资源优化配置、推动乡村振兴的基本手段［2］。把村级土地利用规划的编制与实施纳入法制化轨道，是促进村级土地利用规划工作有效开展的根本保障［3］。村级土地利用规划作为基层的详细型和实施型规划，没有明确的法律地位，会导致规划的可实施性不足，很难对农村地区的土地利用活动起到管控作用。因此，需要完善并提高村级土地利用规划的法律地位，加强对农村地区土地利用的管控和引导，保障农村土地资源严格按照规划的用途来高效利用。

3.2 以乡村振兴战略为统筹

乡村振兴战略关系到我国能否解决城乡发展不平衡、不充分的问题，也关系到国家整体发展水平是否均衡，是否能够实现城乡融合发展等问题。

党的十九大首次提出乡村振兴战略要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，并把乡村振兴战略作为未来党和国家发展的七大战略之一，由此可见国家对其高度重视。因此，村级土地利用规划的编制要以乡村振兴战略为统筹，结合村域自然资源禀赋，将传统产业向新型产业转型，形成优势产业，实现产业兴旺；在保证农村发展的同时也要“打好蓝天保卫战”，合理确定村域内生态用地规模和布局，严格划定生态红线，明确生态用地管制规则，实现生态宜居；发展文化软实力，搞好农村基础设施和公共服务用地安排，实现乡风文明；对农村闲置、散乱、废弃、低效利用的土地资源进行综合整治，达到集约节约用地的目的。

3.3 不同规划之间充分协调衔接，推进“多规合一”

面对农村地区不同部门组织编制的规划自成体系、管控红线相互交叉制约、衔接不紧密的现象，村级土地利用规划的编制应加强部门间的配合与协调，充分融合国土、交通、水利、生态和产业规划等内容，合理安排村域土地资源，调整土地利用结构，优化土地利用布局，实现“多规合一，”形成“一张蓝图、一本规划”，防止村级土地利用规划在实施时发生“规划打架”的情况。

3.4 借鉴三调工作方法，运用三调工作成果

形成1∶2 000及其以上比例尺的基础数据是村级土地利用规划编制的重点。2017年底全面展开的第三次全国土地调查工作，使用正射影像、数字高程模型、平板现场信息采集、“互联网+举证云平台”等技术方法，以优于1 m的高分遥感影像为农村土地调查工作的基础条件，逐图斑开展全地类调查，查清每块图斑的地类、范围、权属等利用情况，掌握详实准确的土地利用现状数据和土地资源的变化情况，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明、空间规划等工作的需要。所以，三调成果完全可以满足村规编制的要求，待三调成果报备以后，可以直接使用三调成果作为基础数据开展村级土地利用规划编制工作，这样可以节省大量的财力、物力、人力投入，并提高工作效率。目前，村级土地利用规划编制使用的基础数据主要是通过补充调查后的二调变更数据或者重新测绘形成的大比例尺数据，所以在数据采集处理过程中可以充分借鉴三调工作方法，实现快速、准确、便捷地开展村级土地利用规划编制工作。

3.5 刚柔并举，科学规划

刚性是维护规划权威性和严肃性的客观需要，而弹性是规划实施可行性的必要保证［4］。村级土地利用规划编制中应做到刚柔并举，落实乡级规划中基本农田、耕地、村庄建设用地刚性指标的同时，也要结合村域实际情况，在保证建设用地规模不突破乡级规划指标、不占基本农田的情况下，规划的村庄建设用地位置和方向可以根据村域实际需求进行微调，可预留一部分建设用地指标为村域新兴产业的发展提供保证。

村级土地利用规划的编制一定要做到科学规划，不能采取一刀切的方式，应充分考虑民意，结合村域规划定位，统筹按安排村域生产、生活、生态“三生空间”，合理划定村庄规模边界以及扩展边界、永久基本农田红线和生态红线，并制定村级规划管制规则，形成“村规民约”。

4 结语

村级土地利用规划作为微观层面指导农村土地利用活动的详细型和实施型规划，在落实乡级规划任务的同时要充分发扬民主，尊重村民的主体地位，让村民真正参与到规划编制的各个环节中来，并采纳他们宝贵的意见和建议。也要结合村域自然资源禀赋、社会、经济发展水平精准定位，保证规划的科学性，做到刚柔并举。

村级土地利用规划也是实施乡村振兴战略的有力手段和重要保证，村级土地利用规划的编制要以乡村振兴战略为统筹，必须明确其法律地位，同时需要与其他规划充分协调衔接，推进“多规合一”，合理安排村域生产、生活、生态“三生”空间，实现农村地区土地精细化管理，促进农村社会经济健康稳定发展。